2020年11月27日，国家发展改革委发布《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》（以下简称《条例》）。《条例》是我国首部以生态保护补偿命名并作为立法追求的法律文件，其颁布将具有里程碑意义。通过解读《条例》的出台背景、立法思路、主要内容可以进一步了解我国生态保护制度化路径的中国特色和现代化自然资源治理优势，但同时条例还在公开征求进程中，我们还可以通过对该政策解读后提出恰当的修改意见。

一、《条例》的出台背景

经过多年的实践和探索，我国生态保护补偿机制建设取得了显著成效，重点领域生态保护补偿基本实现全覆盖，重点区域生态保护补偿取得新突破，市场化、多元化生态保护补偿取得新进展，在推动全国生态系统保护、促进区域协调发展、巩固脱贫攻坚成果等方面发挥了重要的作用，充分彰显了社会主义国家的制度优势。在不断尝试和探索的过程中，我国的生态保护法律环境也同时得到了很大的改善和巩固，如2014年，全国人大常委会修订了《环境保护法》，明确提出国家建立、健全生态保护补偿制度，《森林法》《草原法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》等专门法对国家建立森林、草原、海洋、水环境等领域生态保护补偿机制也提出了明确要求。这些法律法规为《条例》制定提供了立法依据。同时，社会各界热切期盼出台条例，立法已经具有广泛的社会共识基础。近年来，全国人大代表、政协委员等社会各界一直高度关注、大力呼吁生态保护补偿立法，多次通过建议提案等不同方式提出国家层面加快制定条例的意见建议。各领域专家学者也积极建言献策，在发表的各类书籍、论文、报告中提出加快生态保护补偿立法的相关政策建议。因此制定《条例》已具备各方面条件，立法时机基本成熟。国家进一步通过确立可操作的法规是构筑国家生态安全屏障和协调区域发展的重要制度保障，有利于我国目前生态保护补偿制度建设成果的巩固和进一步破解生态保护补偿实践中所面临的问题。

二、立法思路

第一，坚持巩固成效与鼓励探索相结合。对生态保护补偿实践

中普遍成熟的经验和积极成效进行吸纳和提炼，通过具体制度予以确立。对于局部地区或某领域刚开始探索的生态保护补偿活动，则不纳入条例规范范围，为其改革创新留出空间，以接受实践检验。

第二，坚持国家统筹协调与地方自主探索相结合。对于自然生态系统、重点生态功能区和重要流域补偿，强调国务院及其主管部门引导、协调、建立各领域补偿制度和标准，明确地方政府的贯彻落实和协议签订义务；鼓励地方政府自主协商谈判建立生态保护补偿机制，实现生态保护和治理的成本共担、合作共治、效益共享。

第三，坚持政府主导和多元市场主体参与相结合。《条例》不仅明确了相关政府及部门在引导市场化补偿建立和搭建市场参与平台方面的职责，还注重激励个人、企业和其他组织积极融入市场化补偿交易，激发社会主体参与并鼓励竞争。

第四，坚持普遍性与特殊性结合。《条例》不仅是调整生态保护补偿活动的基础性、专门性的行政法规，还是生态保护补偿领域普遍问题与特殊问题相结合的规范体系，既对补偿共性问题作出了一般规定，还兼顾了不同自然生态系统、各类重点区域及市场化补偿的特殊性。

三、主要内容

《条例》共6章、28条，各章依次为总则、国家财政补助机制、地方政府合作机制、社会主体交易机制、监督管理以及附则。主要内容如下：

第一，总则。立法目的厘清了生态保护补偿的最终目的是保护和改善生态环境，直接目的是构建生态保护者和受益者良性互动关系，推动经济社会可持续发展。立法定义明确了生态保护补偿，是指采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者因履行生态保护责任所增加的支出和付出的成本，予以适当补偿的激励性制度安排。基本原则确立为坚持政府主导与市场运作相结合，鼓励公众、企业等各类社会主体积极参与；按照权责一致、分类分级的方式开展，做好各类型、各层级生态保护补偿政策的衔接配合，形成共同推动生态保护工作的合力。国务院部门职责旨在明确国家层面生态保护补偿政策制定和统筹管理的机构和部门分工。地方职责旨在确定省级地方政府对生态保护补偿的统一组织和协调功能，以及省级以下地方政府的贯彻落实机制。

第二，国家财政补助机制。规定了中央和地方各级政府对重要生态系统、生态保护重点区域予以补偿的内容，突出政府在生态保护补偿中的主导性作用。针对性地对一般性的，森林、草原、湿地、水流、荒漠、海洋、耕地等重要自然生态系统，以及重点生态功能区和自然保护地等生态功能重要区域的各种补偿相关的国务院有关部门和地方政府的义务和职责提出了要求和规范，对一些现实补偿中的不规范困境提出了修改和完善的建议和指导。同时提出了依据事权划分原则健全自然保护地补偿机制，由中央和省级政府分别出资予以支持。

第三，地方政府合作机制。规定了地方各级政府相互之间开展生态保护补偿的内容，体现地方各级政府作为生态保护与修复的主体，积极发挥协商合作的作用，具体内容涵盖了协议签订、协议规定、协议保障等三项一般规定，以及重要流域建立生态保护补偿机制的具体要求。强调违约责任不得取代法定责任；强调在重要流域补偿机制中，对于重要江河，坚持统筹谋划、协同推进，立足于全流域生态环境保护的整体性；强调国家对于重要水源工程探索建立大型引调水工程对口协作机制。

第四，社会主体交易机制。规定了社会各类主体通过多种形式参与生态保护补偿的方式，具体内容包括了水能资源开发补偿、资源使用权交易、排污权交易和绿色产业发展支持机制等。

第四，监督管理和附则。规定了协调机制、考核评价、社会主体、法律责任、实施时间。明确了国家和地方层面应建立联席会议制度。同时，规定了补偿效果评价、社会主体参与的激励机制和行政主体、补偿对象的法律责任，作为重要的激励和约束保障。

四、修改意见

通过对《条例》的详细解读，可以深入了解生态保护补偿的各种活动和制度安排。鉴于条例还在征求意见中，笔者结合研究实践中的观察和思考，提出两点补充意见。

第一，野生动物保护相关的补偿条款应纳入。野生动物是《条例》补偿领域相关各类生态系统中的核心组成部分。我国向来重视生物多样性保护，认真履行国际公约，新冠疫情暴发后，我国更是加强了生态安全和公共卫生健康安全的统一。野生动物保护补偿主要涉及食草类、食肉类野生动物对于食物及其栖息地的需求，因此，需要依据野生动物分类分级和其行为特点相结合的思路确定生态补偿机制，促进人与动物和谐相处。建议《条例》在第二章的国家财政补助机制中对野生动物保护补偿的相关原则、补偿范围和规范等予以明确。

第二，增加以预防原则为导向的地方政府合作机制。由于一些重大涉水工程正在论证过程中，如鄱阳湖生态闸工程，该工程的提出是因长江三峡影响下的地区生态问题影响经济发展所致，受影响地方政府为了本地区的发展提出涉水工程，但该工程将进一步引起其它涉水工程的连锁反应，如洞庭湖涉水工程以及下游（尤其影响南京、上海等超大城市）水生态健康问题。因此，《条例》应从预防原则着手鼓励相关地方政府之间的协商和合作，以生态系统大健康为综合性和整体性保护目的，通过补偿机制的确立而避免大型涉水工程的再上马，为子孙后代尽可能留下自由奔淌的江河湖泊。

撰稿人 中国政府管制研究院 裘丽 副教授