一、出台背景

习近平总书记强调：“既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”为深入贯彻习近平生态文明思想，落实党中央、国务院关于加强生态环境保护、建设美丽中国的决策部署和《政府工作报告》要求，解决城镇生活污水收集处理发展不均衡、不充分的矛盾，加快补齐城镇生活污水处理设施建设短板，2020年7月28日，国家发改委联合住建部印发《城镇生活污水处理设施补短板强弱项实施方案》（发改环资〔2020〕1234号），以下简称《方案》，旨在提升城镇生活污水收集处理能力，加大生活污水收集管网配套建设和改造力度，促进污水资源化利用，推进污泥无害化资源化处理处置，加快补齐设施短板，完善生活污水收集处理设施体系，满足人民日益增长的优美生态环境需要。

二、核心内容

《方案》主要包括三部分内容，首先明确规定到2023年，县级及以上城市设施能力基本满足生活污水处理需求。具体而言即生活污水收集效能明显提升，城市市政雨污管网混错接改造更新取得显著成效，城市污泥无害化处置率和资源化利用率进一步提高，缺水地区和水环境敏感区域污水资源化利用水平明显提升。其次具体部署了包括强化弱项、补齐短板、污泥处理和信息系统建设四个方面的重点任务，最后从组织协调、收费政策、支持力度、投入渠道、强化监管五个方面提出了《方案》实施的保障措施。

（1）强化城镇污水处理厂弱项。《方案》要求按照因地制宜、查漏补缺、有序建设、适度超前的原则，统筹考虑城镇（含易地扶贫搬迁后）人口容量和分布，坚持集中与分散相结合，科学确定城镇污水处理厂的布局、规模。目前没有污水处理厂的县城要尽快建成生活污水处理设施，现有污水处理能力不能满足需求的城市和县城要加快补齐处理能力缺口，大中型城市污水处理厂建设规模可适度超前。京津冀地区、粤港澳大湾区和长江干流沿线城市和县城，黄河干流沿线城市实现生活污水集中处理设施全覆盖。长三角地区和粤港澳大湾区城市、京津冀地区和长江干流沿线地级及以上城市、黄河流域省会城市、计划单列市生活污水处理设施全部达到一级A排放标准。缺水地区、水环境敏感区域，要结合水资源禀赋、水环境保护目标和技术经济条件，开展污水处理厂提升改造，积极推动污水资源化利用，推广再生水用于市政杂用、工业用水和生态补水等。长江流域及以南地区，在完成片区管网排查修复改造的前提下，因地制宜推进合流制溢流污水快速净化设施建设，积极推进建制镇污水处理设施建设。

（2）补齐城镇污水收集管网短板。将城镇污水收集管网建设作为补短板的重中之重。新建污水集中处理设施，必须合理规划建设服务片区污水收集管网，确保污水收集能力。中央预算内资金不再支持收集管网不配套的污水处理厂新改扩建项目。城市和县城要加快城中村、老旧城区、城乡结合部和易地扶贫搬迁安置区的生活污水收集管网建设，加快消除收集管网空白区。结合老旧小区和市政道路改造，推动支线管网和出户管的连接建设，补上“毛细血管”，实施混错接、漏接、老旧破损管网更新修复，提升污水收集效能。现有进水生化需氧量浓度低于100mg/L的城市污水处理厂，要围绕服务片区管网开展“一厂一策”系统化整治。除干旱地区外，所有新建管网应雨污分流。长江流域及以南地区城市，因地制宜采取溢流口改造、截流井改造、破损修补、管材更换、增设调蓄设施、雨污分流改造等工程措施，对现有雨污合流管网开展改造，降低合流制管网溢流污染。积极推进建制镇污水收集管网建设。提升管网建设质量，加快淘汰砖砌井，推行混凝土现浇或成品检查井，优先采用球墨铸铁管、承插橡胶圈接口钢筋混凝土管等管材。

（3）加快推进污泥无害化处置和资源化利用。在污泥浓缩、调理和脱水等减量化处理基础上，根据污泥产生量和泥质，结合本地经济社会发展水平，选择适宜的处置技术路线。污泥处理处置设施要纳入本地污水处理设施建设规划，县级及以上城市要全面推进设施能力建设，县城和建制镇可统筹考虑集中处置。限制未经脱水处理达标的污泥在垃圾填埋场填埋，东部地区地级及以上城市、中西部地区大中型城市加快压减污泥填埋规模。在土地资源紧缺的大中型城市鼓励采用“生物质利用+焚烧”处置模式。将垃圾焚烧发电厂、燃煤电厂、水泥窑等协同处置方式作为污泥处置的补充。推广将生活污泥焚烧灰渣作为建材原料加以利用。鼓励采用厌氧消化、好氧发酵等方式处理污泥，经无害化处理满足相关标准后，用于土地改良、荒地造林、苗木抚育、园林绿化和农业利用。

（4）推动信息系统建设。开展生活污水收集管网摸底排查，地级及以上城市依法有序建立管网地理信息系统并定期更新。直辖市、计划单列市、省会城市率先构建城市污水收集处理设施智能化管理平台，利用大数据、物联网、云计算等技术手段，逐步实现远程监控、信息采集、系统智能调度、事故智慧预警等功能，为设施运行维护管理、污染防治提供辅助决策。

（5）保障措施。第一加强组织协调。按照中央部署、省级统筹、市县负责的要求，推进方案落地实施，国家发展改革委、住房城乡建设部做好督促指导，各省（区、市）统筹推进辖区内设施规划和建设工作，市县是第一责任人。第二完善收费政策。按照补偿污水处理和运行成本的原则，合理制定污水处理费标准，并根据当地水污染防治目标要求，考虑污水排放标准提升和污泥无害化处置等成本合理增加因素动态调整。第三加大支持力度。坚持“要素跟着项目走”“资金跟着项目走”，将污水处理设施用地列入城市黄线保护范围，加大地方政府专项债、抗疫特别国债支持力度，确保项目资金来源可靠、规模充足，严防“半拉子工程”。第四拓宽投入渠道。发挥市场配置资源的决定性作用，规范有序推广PPP模式，引导社会资本积极参与建设运营，推广不同盈利水平的项目打包建设、运营，积极推进不动产投资信托基金试点，探索项目收益权、特许经营权等质押融资担保。第五强化监督管理。做好污水收集处理、资源化利用和污泥处理处置全流程监管能力建设，对进入市政污水收集设施的工业废水进行排查，积极推广“厂网一体化”，完善公众参与机制，发挥舆论监管、社会监督和行业自律作用。

三、主要评价

《方案》在改革城镇生活污水处理设施中双管齐下，一方面补齐城镇污水收集管网短板，另一方满强化城镇污水处理厂弱项，兼顾污泥处置和信息化建设，明确提出到2023年应达到的具体目标，并细致地作出了各项任务部署。相比于大框架型的指导意见，《方案》设定了更加具体的任务，便于基层责任部门对症下药，在实际操作中可行性更高。

《方案》的进步性具体表现在：第一，充分考虑地区发展差异，因地制宜推进污水处理设施改革。一方面考虑到经济发展差异，对京津冀、粤港澳和长三角地区设置较高的污水处理设施标准，另一方面考虑到水资源禀赋差异，缺水和水资源敏感地区主要以生态改造为主。第二，投入渠道多样化，资金链丰富。一方面通过补贴和收费政策，保障污水处理服务费水平保持较高水准，另一方面通过引导社会资本参与建设运营，能够有效提高污水处理效率。第三，信息技术实现数据共享，为辅助决策提供依据。远程监控、信息采集、智能调度等功能，这些都将为未来污水处理行业实现数字化管理打下基础。

当然，《方案》也存在一些值得考虑的地方，例如适度超前原则的提出，这一方面可以说是考虑到了未来经济发展的因素，但另一方面也容易造成过度投资，尤其对于污水处理设施来说，使用年限一般在15-20年，若经济在短时间内没有实现质的飞跃，很容易造成资源闲置。此外污水处理设施智能化管理平台的建设是一个艰难而又漫长的过程，除去技术上的难题，还需要多部门的配合，如何规范统计口径、确保填报数据的真实性，都将是很大的挑战。

撰稿人 中国政府管制研究院 李云雁 副研究员