经国务院同意，2017年07月26日，国家发展改革委、国家能源局等16部委联合印发了《关于推进供给侧结构性改革 防范化解煤电产能过剩风险的意见》（以下简称《意见》），为煤电行业防范化解产能过剩风险、转型升级发展提供了行动指南。

一、出台背景

近年来，我国煤电装机结构持续优化，节能减排水平大幅提升。截至2016年底，我国煤电总装机9.43亿千瓦，占电力总装机比例降至57%。截至2016年底，累计完成煤电超低排放和节能改造均超过4亿千瓦，其中，京津冀地区具备条件的煤电机组已全部完成超低排放改造。累计淘汰小火电机组超过1亿千瓦，煤电平均供电煤耗降至315克标煤/千瓦时，处于世界先进水平。

在看到煤电发展成绩的同时，我们需正视，受经济增速放缓、电力供需形势变化等因素影响，煤电发展形势不容乐观。近年来，我国煤电发电小时数持续下降，今年上半年略高于去年同期，但依然运行在低位。根据国家能源局发布的2020年煤电规划建设风险预警，全国大部分省份的风险预警等级为红色、橙色，预计“十三五”末全国电力供需总体宽松。

按照党中央、国务院决策部署，2016年以来，国家发展改革委、国家能源局坚持市场引导与政府调控并举，印发《关于促进我国煤电有序发展的通知》等文件，建立风险预警机制，制定实施“淘汰一批、取消一批、缓核一批、缓建一批”等措施并狠抓落实。经过一年多的努力，防范化解煤电产能过剩风险工作取得初步成效：

2016年，共取消不具备建设条件项目1240万千瓦，淘汰落后产能500万千瓦，当年投产煤电装机规模同比显著减少。但目前，煤电纳入规划及在建规模依然较大，守住11亿千瓦的“十三五”规划底线，面临着很大的压力。此外，在煤电领域，违规建设项目仍有一定

规模、部分落后机组淘汰难度大、自备电厂管理仍有待进一步规范，防范化解煤电产能过剩风险刻不容缓。

二、核心内容

远期目标——《意见》提出，“十三五”期间，全国停建和缓建煤电产能1.5亿千瓦，淘汰落后产能0.2亿千瓦以上，实施煤电超低排放改造4.2亿千瓦、节能改造3.4亿千瓦、灵活性改造2.2亿千瓦。到2020年，全国煤电装机规模控制在11亿千瓦以内，具备条件的煤电机组完成超低排放改造，煤电平均供电煤耗降至310克/千瓦时。

近期目标——按照2017年《政府工作报告》要求，国家发展改革委、国家能源局研究制定了落实“淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上”目标任务的实施方案。

在明确目标的基础上，《意见》就如何落实提出了六项主要任务：一是从严淘汰落后产能，推进煤电结构优化。二是清理整顿违规项目，维护正常建设秩序。三是严控新增产能规模，结合国家发布的风险预警和年度投产规模，暂缓核准、暂缓新开工建设、推迟投产一批煤电项目。四是加快机组改造提升，进一步提高煤电高效清洁发展水平，提升煤电机组和系统调节运行效率。五是规范自备电厂管理，按照与公用电厂同等对待原则，促进燃煤自备电厂高效清洁和规范管理。六是保障电力安全供应，加强电力预测预警分析，及时做好电力供需动态平衡。

《意见》强调，要充分发挥市场调节和宏观调控作用，因地制宜、有力有序有效推进防范化解煤电产能过剩风险工作。强调更多采用市场化、法制化手段进行调控，调控措施必须坚持分类施策，避免“一刀切”。

例如，涉及民生供热、脱贫攻坚的在建项目，要把民生问题、扶贫工作摆在重要位置。再如，有的在建项目发生投资额已经很大，强调发挥企业自主决策权，缓建项目可自主选择停建或继续建设，但建成后暂不并网发电，作为系统应急调峰储备电源。尽量降低对企业经营、设备制造建设等上下游产业和信贷资产造成不良影响。

对于“严肃处理违规项目”等调控目标“硬任务”，《意见》则明确规定：未核先建、违规核准、批建不符、开工手续不全等违规煤电项目一律停工、停产，并根据实际情况依法依规分类处理。对于《意见》印发后新出现的违规建设项目，各地、各有关方面将依法依规从严从重处理。

防范化解煤电产能过剩风险任务落实情况，已经列为落实中央重大决策部署监督检查的重要内容。国家发展改革委、国家能源局将会同有关部门，建立健全部门间协同监管机制，充分运用地区自查、监管核查、部门督查、社会监督等形式，加大对防范化解煤电产能过剩风险工作的监督检查，真正把责任落实下去，把压力传导下去。

三、主要评价

防范化解煤电产能过剩风险，必须确保电力安全供应，这是防范化解煤电产能过剩风险工作的有机组成部分。基于此，《意见》强调，要发布实施年度风险预警，强化预警结果的引导作用，促进地方和企业科学有序规划建设煤电项目。同时，《意见》明确，相关部门和单位要加强电力预测预警分析，定期监测评估电力规划实施情况，并适时进行调整。要及时做好电力供需动态平衡，采取跨省区电力互济、电量短时互补等措施，合理安排电网运行方式，确保电力可靠供应和系统安全稳定运行。

防范化解煤电产能过剩风险，事关社会稳定。《意见》强调，发电企业要主动承担主体责任，认真落实各项调控要求，妥善做好人员安置、债务处置等相关事宜。去年以来，部分发电集团煤电板块持续整体亏损，煤电企业生产经营遇到较大困难。部分地区电力富裕较多、系统调峰能力不足，但由于背压机组非供暖季需停机，企业建设积极性不高。现役30万千瓦以下机组中，热电机组多承担着民生供暖和工业供热任务，纯凝机组有的发挥着支撑电源和保障电网安全运行的作用，进一步淘汰落后产能难度较大。这些情况和问题交织出现，在推进防范化解煤电产能过剩风险工作中必须高度重视。

为充分调动地方和企业积极性，《意见》提出了推进电力体制改革、完善背压热电支持政策、实施差别化金融政策、盘活土地资源等多项配套政策措施。例如，《意见》明确，将建立完善电力市场机制，研究通过电量补贴、地方财政补贴等支持政策，对承担非供暖季停发的背压热电机组给予合理补偿。在确保按时完成淘汰、停建、缓建煤电产能任务目标的前提下，列入关停计划的机组容量可跨省（区、市）统筹使用，按等容量原则与暂缓核准、建设项目的恢复挂钩，或按一定比例与在建项目挂钩。此外，《意见》还提出，符合条件的关停机组关停后可享受最多不超过5年的发电权，并可通过盘活土地资源获得一定收益等支持政策，促进淘汰煤电落后产能。

各地、各有关方面在《意见》的基础上，结合地方、部门实际，按照国家确定的电力体制改革方向，进一步出台有针对性的支持政策，有助于共同防范化解煤电产能过剩风险。

撰稿人： 中国政府管制研究院张雷 博士