随着城市化进程的不断加快，一方面推进了城市地下空间的开发利用，另一方面在地下空间的运营过程中时常出现安全隐患问题，已成为城市地下空间发展的重要制约因素，亟需通过体制机制创新，利用现代政府监管手段，构建完善城市地下空间运营与使用过程中的监管政策。

一、城市地下空间运营安全问题的主要表现

与地上空间相比，地下空间具有一系列的特殊性，发生在地下空间的安全隐患也不同于地上空间，具有其独特性。具体包括：第一，地下空间具有极强的封闭性，灾害发生的破坏性较大；第二，地下空间与地上空间相连接的通道受限，不利于灾害发生时的人员疏散，实施救援较为困难；第三，灾害的扩展性或蔓延性较大，即地下空间隐患可能波及到附属的地上空间设施。因此，更需重视地下空间运营和使用过程中的安全隐患问题。目前，在城市地下空间运营过程中存在的安全隐患主要有：城市地下空间运营中的安全事故时有发生；可经营性城市地下空间安全设施投入不足现象较为普遍；城市地下空间运营中的安全监管能力较为落后。

二、城市地下空间运营安全监管缺失的成因分析

城市地下空间运营使用安全领域存在安全隐患事故多、安全投入不足以及监管能力较为落后等方面问题，产生这些问题的原因是多方面的一般而言，现代监管体系主要由法律法规、监管机构、监督体系和监管技术的现代化四部分构成。为此，本部分将集中从上述四个方面分析当前城市地下空间运营中安全监管存在的主要问题的形成原因。综合来看，城市地下空间运营安全监管法律法规相对缺乏，城市地下空间安全监管机构交叉、权责配置失衡，城市地下空间安全监管监督体系尚未建立、城市地下空间安全监管绩效评价与公示制度缺失是当前城市地下空间运营安全监管缺失的主要成因。

三、城市地下空间运营安全监管体系创新的基本思路

为提升城市地下空间安全监管效果，需要建立完善地下空间运营的安全监管法律法规体系，健全地下空间运营中安全监管的机构体系和权责配置，构建立法、行政、司法、社会“四位一体”的安全监管监督体系，完善地下空间安全监管绩效评价体系与公示制度，明确地下空间运营中安全监管的重点内容。具体而言：

（一）建立完善城市地下空间安全监管法律法规体系

当前国务院、国家安全生产监督管理总局以及地下空间内部各环节的监管机构缺乏完善的、有针对性的地下空间安全监管法律法规，虽然少数省份出台了地方性地下空间安全监管法律法规，但多数地区无法律参照系以及更具约束力的法规政策体系。基于此，建议由国务院或多个行业主管部门联合起草制定《城市地下空间安全监管管理办法》，明确地下空间安全监管的主要机构与附属机构，建立联席会议制度，确定不同利益主体之间的责权利关系，从技术、规划、管理、惩罚机制等方面明确地下空间安全监管的核心内容。由于中国地域辽阔，国家层面或部委层面的法律法规往往是框架性的，因此建议在国家相关地下空间安全监管法律法规的基础上，各地可结合自身实际，制定出台具有可实施性的《城市地下空间安全监管实施细则》，从而为我国城市地下空间开发利用安全监管提供法律保障。

（二）健全城市地下空间运营安全监管机构

地下空间运营使用过程中的安全监管机构涉及两个层次，第一层次是中央层面，建议由国家安监部门牵头，发改、建设、环保、交通、国资等部门配合的方式。第二层次是地方层面，该层面的城市地下空间开发利用涉及建设、规划、国土、交通、公安、消防、水务、卫生、环保、安监、房管、质监等部门，因此需要建立“以牵头部门为核心，多部门协调配合”的平行监管机构体系。一般而言，地下空间中的人防工程由于涉及人民防空，甚至有些涉及国家机密，因此从国家整体利益角度来考虑，建议由民防部门作为城市地下空间安全监管的综合协调部门，负责国家有关安全监管法规制度的实施，以及协调和督促相关部门的安全监管职责。

（三）构建城市地下空间运营安全监督体系

地下空间安全对地下空间运营使用至关重要，其中，如何建立并完善地下安全运营使用中的安全监督体系，对保障地下空间正常运行具有重要意义。地下空间运营使用中的安全监督体系主要包括两方面的内容，一是监督监管者的问题，二是监管者对地下空间运营主体的监督问题。其中，前者需要从立法监督、司法监督、行政监督和社会监督四个维度构建对监管者的监督体系，需要建立有效的立法授权和法规审查制度，以及人大立法机关对监管机构的预算报告和预算执行审查的立法监督体系，建立专门监督与职能监督、垂直职能监督与横向专门监督协调的行政监督体系，建立相应的司法审查制度，规定司法监督范围和程序；建立包括有序参与机制、政务公开、网络监督理性化和规范化在内的社会监督体系。同时，通过创新监管工具，利用信息化手段和社会舆论工具提升政府对地下空间责任主体的监管能力。

（四）完善城市地下空间安全监管绩效评价体系

建立并完善城市地下空间安全监管绩效评价体系，有助于各地下空间安全监管主体以及地下空间运营企业提高安全监管效果。具体包括两个方面，一是建立上级监管部门对下级地下空间安全监管主体的绩效评价体系，主要从安全产品投入、安全事故发生率、安全事故严重性、安全应急预案、安全事故惩罚机制、安全检查频率等方面设计相应指标，明确上级政府对下级政府的监管绩效评价责任与惩罚机制。二是建立地下空间直接监管部门对地下空间运营企业的监管绩效评价体系，主要从地下空间的规划、设计、安全设施投入水平、人员配备与技术水平、应急与保障机制、安全事故发生次数与影响程度等方面建立相应的指标体系。此外，建议辖区范围内同类型地下空间建立标杆绩效管理模式，从而提升整个区域内城市地下空间运营使用过程中的安全水平。

（五）明确城市地下空间运营安全监管重点内容

火灾、水灾、爆炸以及地下空气污染构成地下空间安全的主要隐患。其中，地下空间的火灾防治涉及建筑、结构、通风工程、材料、燃烧、消防等多个方面，是个综合性的交叉领域。就城市地下空间火灾事故监管而言，应合理确定地下空间的分层布局、严格划分防火分区、严格设置防烟专区、合理设置各类消防设施、合理配置照明疏散设施、提高相关人员的消防意识。对地下空间爆炸事故的监管来说，主要包括在地下空间开发设计过程中重点考虑防爆设计，利用设备、技术尽量避免地下空间运营使用过程中的爆炸灾害。同时，对于人流较为密集的地下空间，如地铁、地下商场等地，建议在入口处设置安全检查设施，并配备必要的人员进行检查，避免爆炸事件的发生。对地下空间运营使用过程中水灾事故的监管，应采取“以防为主、以排为辅、截堵结合、综合治理”的方针，通过设置挡水系统、完善排水系统、建设贮水系统、对洪水警情进行监测与预警等措施，明确消除洪水隐患安全监管的主要内容。为遏制地下空间发生空气污染事故，需要通过限制公众接近地下空间的新风口和排风口、设置通风空调系统的安全控制室、为高风险区域设置独立的排风系统、安装可用于平时运行的高效过滤器以及设置地下空间内部避难区等措施，进行有效监管。此外，应建立地下空间运营安全的监测与预警机制。

撰稿人： 中国政府管制研究院王岭副研究员

原文《城市化进程中城市地下空间运营安全监管研究》（宋炳坚，王岭），刊登于《财经论丛》2016年第4期