2019年2月18日和3月19日国家能源局新能源司组织了两场关于光伏发电建设和电价的讨论会，并提出《2019年光伏发电建设管理新规告示意见稿》。两次座谈会渗透出一个关键性的问题，光伏补贴政策将会有大幅度结构性调整。具体而言，可归纳为补贴竞价为今后主要方式，平价或低价上网为目标。

新政竞价的规则核心就是能源局要通过这个竞价来控制补贴总额，以让这个补贴总额尽可能的支撑更多的项目，所以现有组织竞价也是先由各省市组织项目申报的竞争，竞价结果上报到信息中心，会根据申报国家补贴上网电价较竞争上限电价的下降额由高到低进行排序，那就意味着你的标杆电价是0.4元，你申报的电价是0.3元，那你是下降0.1，但是如果你申报电价是0.29元，那么就下降了0.11元，那你的排序就会更靠前一些，它是按照降价的幅度来进行排序的，不完全是按照你申报的电价来的。那排序之后会根据你预期的年发电小时数的电价乘以装机量，会看到你年度项目的补贴总量，这就意味着大概的预估出一个项目的补贴量是多少，按照下降额度从高到低排序，达到国家设定的补贴规模之后作为终点，等于你排不到前面去的话，你就没有办法进入到2019年的补贴名单。意味着各省还是会拼尽全力来基于标杆往下竞价。

在二月份的会议中，发改委价格司的相关部门负责人都提到了今年光伏电价政策所做出的微小调整。其中，2019年第一季度三类资源区纳入国家财政补贴范围的新增集中式光伏电站上限价格分别调整为0.4、0.45、0.55元/千瓦时；2019年第一季度并网投运的，采用“自发自用、余电上网”模式的工商业分布式光伏发电项目，全发电量补贴标准即招标上限调整为0.1元/千瓦时，自第三季度起，上述补贴标准每季度降低1分/千瓦时；2019年1月1日起并网投运的采用“自发自用、余量上网”模式和“全额上网”模式的户用分布式光伏全发电量补贴标准调整为0.18元/千瓦时，年内不退坡，补贴标准按年度进行调整；纳入国家可再生能源电价附加资金补助目录的村级光伏扶贫电站（含联村电站）对应的三类资源区上网电价分别继续按照每千瓦时0.65元，0.75元，0.85元执行，光伏扶贫项目上网电价不退坡。

从全球光伏产业的中长期来看，海外多个市场已进入平价周期，随着光伏发电成本的进一步降低，海外将会涌现越来越多的GW级市场。按照2018年底的造价去算，美国的东海岸、西海岸、拉美、日本、南欧、澳洲和印度这些区域，基本上生产回报率都可以做到6.5%以上，有些可以做到8-10%。每个市场的资金成本不一样，大概算下来投资回报率水平都在10%以上，有的地方甚至可以做到15%以上。海外很多区域是需求驱动型市场，就是因为发电成本低了，装机意愿就释放出来了。从这个角度看，国内光伏市场面临平价或低价上网的技术成本是完全可以达成的，但是非技术成本的攀升是2019年的攻坚难题。

撰稿人： 中国政府管制研究院刘相锋助理研究员