一、问题提出

改革开放以来，中国经济发展取得显著成就，实际GDP以年均10%的速度增长。然而，这样的高速增长背后是以高能耗、高投入、高污染为特征的粗放型发展模式，不可避免带来一系列的环境生态问题。环境污染导致的经济增长损失至少占年均GDP的5%—8%，中国有7个城市位列世界污染最严重的10个城市之中。在如此严峻的环境污染现实面前，已经不允许我们等待库兹涅茨未知拐点的到来。环境治理、节能减排、绿色发展成为关系国计民生的重要问题。“十一五”以来，国家层面和省级层面出台的环境政策年均增长率分别高达78.4%和44.3%，涉及环境财政、绿色金融、排污权交易等九大方面。国务院2013年出台的《大气污染防治行动计划》（大气十条）中明确提出：“调整优化产业结构，推动产业转型升级，充分利用环保倒逼机制，推进存量结构调整，抓好增量结构调整。”可见，产业结构调整成为解决环境治理问题与经济结构转型的关键环节，是协调生态环境与绿色发展的重要路径。

二、机理分析

环境管制对产业结构调整的影响机理可以归纳为：（1）产业结构的调整取决于清洁行业和污染行业的组内效应和组间效应相互作用。清洁行业和污染行业结构调整的组内效应反映了二者对工业部门整体结构调整的贡献；组间效应反映了产业结构优化与要素资源配置之间的线性关系；如果要素资源向产业结构优化的部门配置，则通过要素投入结构优化来促进产业结构调整。随着要素资源从污染行业向清洁行业的不断配置，总体上促进整个工业部门的结构优化。（2）由于清洁行业和污染行业在要素投入结构、环境管制容忍程度、环境调整成本等方面的差异，二者在环境约束下呈现不同的调整过程。清洁行业和污染行业在要素投入结构方面的差异导致二者在技术创新效应上存在的差异，而且环境管制对重度、中度、轻度污染行业要素效率的影响存在差异。污染行业通过减排设备投资、降低生产水平、创新生产技术来弥补环境管制成本，环境管制通过“成本增加”和“创新补偿”效应影响微观企业行为进而倒逼污染行业结构调整；而清洁行业在要素效率与节能减排等方面相对污染行业而言存在优势，随着污染行业的要素资源向清洁行业重新配置，进而导致二者产业结构调整的差异性。（3）过高或过低的环境管制均不利于产业结构调整，存在最优的环境管制强度区间。环境管制对产业结构调整存在门槛效应。由于清洁（污染）行业改变其生产方式、要素投入结构或创新环保生产技术的意愿与面临的环境管制强度有关，环境管制与产业结构调整的非线性关系表明存在一个优化区间。假设企业改变生产方式或创新生产技术需要付出一定的成本，当环境管制强度高于企业投资减排成本时，企业才会进行减排设备投资和技术创新，否则不会改变现有的生产技术。当环境管制强度偏低时，无法通过成本增加效应促进企业改变生产方式或技术创新来弥补管制成本，不利于产业结构优化调整；当环境管制强度超过某一门槛值时，将抑制企业行为、扭曲要素资源配置，进而导致产业结构偏离。因此，环境管制必须在一定区间内才能促进产业结构调整。

三、结论与启示

在减速增长的新常态下，产业结构转型升级对于实现中国经济结构调整以及数量扩张向质量提高的发展方式转变至关重要。本文从清洁行业与污染行业分解视角分析环境管制对产业结构调整的影响机理。首先，产业结构调整取决于清洁行业与污染行业结构调整的组内效应和组间效应的相互作用，现阶段产业结构调整主要来自清洁行业贡献，环境管制并没有实现污染行业的结构优化。其次，基于静态面板固定效应和动态面板系统矩估计（SYS-GMM）结果表明，环境管制与清洁行业之间存在“倒N型”关系，与污染行业之间存在“N型”关系，清洁行业最优环境管制强度为1.349，污染行业最优管制强度为3.464，环境管制强度偏低导致污染行业结构偏离。再次，从企业微观视角的研究发现，在现有的环境管制强度下，清洁行业在要素投入效率、生产率与创新等方面均优于污染行业。最后，基于比较静态的反事实分析表明，如果对清洁行业和污染行业的管制强度分别保持在“N型”曲线的极小值点，产业结构优化水平将提升27.2%。

本文的政策启示在于：一方面，充分认识清洁行业和污染行业结构调整的差异性，采取差异化的环境管制政策。本文研究发现现有的环境管制强度使得清洁行业结构优化而污染行业结构偏离。如果采取“一刀切”的治理模式，显然不利于产业结构调整。因此，根据清洁行业和污染行业在要素投入、生产方式、结构调整的差异性，因地制宜地采取差异化环境政策。对污染行业排污量进行严格控制，将减排目标落实到企业层面，淘汰高污染、高能耗的“僵尸企业”，以严格的环境管制倒逼企业节能减排、创新清洁生产模式。对清洁行业以激励性环境政策为主，实现要素资源向清洁行业的重新配置，不断扩大清洁行业规模，逐步实现污染行业向清洁行业和高新技术行业转型。另一方面，加强区域合作、联防联控，以行政手段为主、市场调节为辅。本文研究发现，由于环境管制强度偏低，污染行业并没有实现结构优化，而且污染行业的产值比重在不断提高。如果污染行业是从环境管制偏高地区转移到环境管制偏低地区，环境治理无异于“饮鸩止渴”，无法从根本上解决环境污染问题。因此，需要各地区协调合作、联防联控，从污染源头治理，不能以牺牲环境为代价换取一时的发展。避免各地区陷入环境治理的“囚徒困境”或“搭便车”行为，应当采取自上而下的环境治理模式，将环境治理列入官员考核目标，对重点区域进行环保督查。另外，由于各地区市场化改革的差异性和滞后性，排污权交易机制目前还处在试点阶段，而这种以市场机制为核心环境治理模式并没有实现“波特效应”（涂正革和谌仁俊，2015），不可能仅依靠市场机制去实现库茨涅茨拐点的到来。在残酷的生态环境现实面前，需要借助命令-控制手段倒逼产业结构调整，同时配合第三方治理、排污权交易等市场调节机制，不断创新环境治理理念，实现环境治理与绿色发展“双赢”。

撰稿人： 中国政府管制研究院王磊博士

原文：《环境管制促进了产业结构调整吗？——基于污染行业与清洁行业分解视角的实证研究》，作者：王磊， 中国政府管制研究院工作论文。