一、出台背景

自2012年以来，在全面深化改革的背景下，国务院统筹部署行政审批制度改革和商事制度改革工作，相继开展了“先照后证”、“三证合一”、“多证合一”、“证照分离”等改革，市场主体登记便利化水平得以大幅提高，充分激发了全社会创业创新的热情。2015年，国务院率先在上海浦东新区开展“证照分离”改革试点，进一步降低了市场准入门槛，提升了营商环境。2019年，在上海浦东新区改革试点的基础上，国务院进一步将“证照分离”改革推广到全国的自由贸易试验区。通过多年的试点，部分省市的改革卓有成效，大幅压缩甚至取消了地方层面设定的涉企经营许可事项，进一步释放了企业的经营活力。

但是，在一些特殊行业领域，“准入不准营”、经营许可环节多、审批难等问题依旧存在，成为进一步深化“放管服”改革的堵点。为此，国务院近日印发《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》(以下简称《通知》)，明确自2021年7月1日起，在全国范围内推行“证照分离”改革全覆盖，并在自由贸易试验区加大改革试点力度，进一步激发市场主体的发展活力。

二、主要内容

《通知》以深化“放管服”改革为抓手，从四个方面着力疏导“证照分离”改革难题，力争2022年底前建立简约高效、公正透明、宽进严管的行业准营规则，大幅提高市场主体办事的便利度和可预期性。

（一）大力推动照后减证和简化审批。《通知》针对中央层面设定的涉企经营许可事项，区分不同领域采取直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进审批制度改革，其中，在全国范围内的523项涉企经营许可事项中直接取消审批68项、审批改为备案15项、实行告知承诺37项，其他则通过下放审批权限、精简许可条件和审批材料、优化审批流程、取消或者延长许可证件有效期、取消数量限制等措施，进一步优化审批服务。同时，《通知》要求省级人民政府可以在权限范围内决定采取更大力度的改革举措。

（二）强化改革系统集成和协同配套。《通知》明确将全部涉企经营许可事项纳入清单管理，实现动态调整更新。清单之外，一律不得限制企业进入相关行业开展经营。深化商事登记制度改革，由市场监管部门牵头编制经营范围规范目录，并明确有关主管部门不得以企业登记的经营范围为由，限制其办理涉企经营许可事项或者其他政务服务事项。推进电子证照归集运用，强化电子证照信息跨层级、跨地域、跨部门共享，建设全国统一、实时更新、权威可靠的企业电子证照库。

（三）创新和加强事中事后监管。按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，明确审批和主管部门的监管职责，建立政府主导、企业自治、行业自律、社会监督的良性市场发展环境。国务院有关部门要根据涉企经营许可事项的改革方式，分领域制定全国统一、简明易行的监管规则，建立健全技术、安全、质量、产品、服务等方面的国家标准，为监管提供明确指引。结合行业特点完善监管方法，如对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，量身定制监管模式，对轻微违法行为依法从轻、减轻或者免予行政处罚，避免过于僵化的行政监管限制市场主体自身的创新发展。

（四）采取有力措施确保改革落地见效。明确国务院各部门和省级人民政府的改革指责，强化责任落实。坚持重大改革于法有据的原则，积极推动法律法规的修改，建立与改革要求相适应的管理制度。同时，《通知》提出省级人民政府应当制定本地区改革实施方案，以省为单位编制地方层面设定的涉企经营许可事项改革清单，并向社会公布。

三、主要影响

（一）进一步提升了企业经营自主权。《通知》明确实施涉企经营许可事项清单管理，通过直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务的方式分类推进审批制度改革，破解“准入不准营”问题，放开市场准入，进一步扩大了企业的经营自主权。例如，在工程造价领域，《通知》取消了工程造价咨询企业的甲级资质认定、乙级资质认定。取消审批后，工程造价咨询企业在取得营业执照后无需再申请有关资质认定的行政许可即可开展经营活动。与此同时，《通知》还明确清单之外，一律不得限制企业进入相关行业开展经营。即便企业超出经营范围开展非许可类经营活动的，市场监管部门不予处罚，有关主管部门也不得因此限制企业办理涉企经营许可事项或者其他政务服务事项。可见，《通知》大幅缩减了企业需要办理经营许可的事项，放宽了对企业经营范围的要求，从而最大程度上降低了对企业经营活动的诸多限制。这一举措减少了政府对企业生产经营的干预，有利于推动企业根据市场规律自主决定企业的经营活动，充分参与市场竞争。

（二）进一步降低了企业的办事负担。《通知》针对不同的涉企经营许可事项，精简了许可条件和审批材料，优化了审批流程，压缩了审批时限，进一步降低了企业的办事负担。例如，通过建立全国统一、实时更新、权威可靠的企业电子证照库和企业信用信息系统，各主管部门在审批或者监管时可以直接自主调取企业的权威信息，避免了以往需要企业重复提供资料的情况，有效提升了审批效率。再如，对于实行告知承诺的事项，有关主管部门应当一次性告知企业有关经营许可案件，对因企业承诺可以减省的审批材料，不再要求企业提供。《通知》通过为企业办理营业许可减负，让企业在取得营业执照后，无需花费过多的时间精力用于办理经营许可事项上，得以尽快地投入到经营活动中。

（三）进一步强化政府的服务职能。“放管服”改革是优化营商环境的关键之举。《通知》通过降低企业的市场准入门槛，弱化了政府对企业经营活动的直接干预。在这一制度下，政府简政放权，持续强化政府的服务职能，通过加强事中和事后监管、企业的自我约束和社会的共同监督，最大限度地发挥企业的自主经营权，释放企业的经营活力。政府从“管理者”转变为“服务者”，将工作重点从事先审批转移到优化营商环境上来，着力完善政策、消除障碍、搭建平台，切实为企业松绑减负，才能真正让企业可以切实感受“证照分离”改革带来的便利性。

撰稿人： 中国政府管制研究院 陈 松 博士