一、出台背景

天然气管道运输属于网络型自然垄断环节，当前管网管理体制复杂，很大一部分用气成本都花在了管输费用上。我国天然气中游输配环节高度集中在中石油、中石化和中海油三大国有石油公司手中，而且管网管理体制复杂，多个中间环节层层加价。例如西气东输的天然气从新疆口岸输送到各个省的门站要经历上千公里，加价在8毛左右。而从省门站到用户往往只有几十、几百公里，有的地方加价在一块钱以上。随着近年来我国天然气管道快速发展并连接成网，现行管道运输价格管理方式已不能适应市场发展需要，迫切需要改革。

经过反复研究，在多次听取地方、相关部门及部分企业的意见，总结天然气管道运输价格管理实践经验，并借鉴英、美、法等市场成熟国家通常做法的基础上，根据《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（中发[2015]28号）精神，为探索建立新形势下管道运输价格机制，加强管道运输价格监管，提高价格监管的科学性、规范性和透明度，国家发改委在2016年10月9日出台了《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》（以下称《办法》（以下简称《办法》），对管道运输价格管理及定价成本监审作了明确规定。

二、核心内容

两个《办法》构建起较为科学完善的天然气管道运输价格监管体系。与现行管道运输价格管理方式相比，《办法》主要做了以下调整完善：

一是调整了价格监管对象，不再以单条管道为监管对象，对每条管道单独定价，而是以管道运输企业为监管对象，区分不同企业定价。在《办法》中提出，经营管道运输业务的企业（以下简称管道运输企业）原则上应将管道运输业务与其他业务分离。目前生产、运输、销售一体化经营的企业暂不能实现业务分离的，应当实现管道运输业务财务核算独立。

二是明确了新的定价方法，按照“准许成本加合理收益”的原则，在核定准许成本的基础上，通过监管管道运 输企业的准许收益，确定年度准许总收入，进而核定管道运输价 格。新的定价方法既能有效解决管道连网后定价问题，也为第三方公开准入以及天然气行业体制机制改革创造了有利条件。准许收益率按管道负荷率（实际输气量除以设计输气能力）不低于75%取得税后全投资收益率8%的原则确定。管道实际运输气量为出口气量或委托运输气量。管道负荷率低于75%的，按75%负荷率对应的气量计算确定管道运价率。

三是细化了价格成本核定的具体标准，《办法》对构成和影响价格成 本变化的主要指标，如准许收益率、负荷率、职工薪酬、管理费用、销售费用等均明确了具体核定标准；对不得计入定价成本的费用也作了明确规定。

四是调整了价格公布方式，由国家公布具 体价格水平改为国家核定管道运价率（元/立方米· 千公里），企业测算公布进气口到出气口的具体价格水平。  

五是推行成本公开，要求管道企业主动公开成本信息，强化社会监督，约束企业投资造价和运行成本，避免投资浪费和不合理支出；定价部门公开成本监审结论，提高了价格监管的科学性、规范性和透明度。

此外，两个《办法》要求省级价格主管部门建立省内短途管道价格监管体系，可以参照两个《办法》对辖区内短途管道运输价格进行管理，或结合当地实际情况，相应制定价格管理办法和定价成本监审办法。

三、主要评价

两个《办法》对天然气管道运输价格机制进行重大改革，这是落实党中央国务院关于深化价格改革、健全政府定价制度的重要举措。按照“管住中间、放开两头”的原则，管网独立采取分步走的路径，先确定管输价格，逐步实现财务独立，管网无歧视向第三方放开。随后，时机成熟可以实现法律独立、统一调度等后续步骤，成立独立的管网公司。

两个《办法》率先在重要网络型自然垄断领域实现价格监管办法和成本监审办法的全覆盖，是新常态下价格工作职能创新的重大突破，体现了政府定价由价格水平制定向监管制度供给的重要转变，标志着网络型自然垄断环节价格监管向精细化、制度化迈出实质性步伐。两个《办法》的实施，将大大提高天然气管道运输价格监管的科学性、规范性和透明度，有利于激发社会资本投资建设管道的积极性，并为实施管道第三方公开准入、推进天然气价格市场化改革奠定了基础，对促进天然气行业长期持续发展具有至关重要意义。

为天然气行业价格体制改革奠定基础。《办法》主要针对管输价，至少是在规则上从无到有明确了天然气长途管输费用的信息。但是《办法》更多为一项基础性工作，其为今后出台更多其他相关办法做出铺垫，无论成本核算还是成本监审，是今后价格改革中要有改革的基本依据，可促进依法推动价格改革、依法核定成本、企业依法经营，进一步为今后改革打下很好的基础。

价格管理模式发生根本性变化。《办法》实施后，相关职能部门价格管理工作将发生改变，由原来的管价格水平，转变为将来的定价格规则和机制。办法里规定的75%负荷率符合当前实情的。

有利于促进天然气管网公平开放改革进一步深入。管网将来趋势无论是第三方准入还是分离，必须要单独推进，《办法》作为天然气行业改革的配套文件是第一位的。目前看来改革的整体推进存在各种困难，《办法》以长途管输费改革作为改革突破口，是很有积极意义的。

撰稿人： 经济学院朱晓艳副教授