王建明博士主持完成的省社科规划一般课题《城市生活垃圾减量化的激励性管制政策研究：理论、经验证据和实施对策》，侧重于讨论激励性管制政策的理论、经验证据和实施对策，从而为管制者制定和实施具体的激励性管制政策提供理论依据与实证资料。主要结论和政策建议如下：

一、本课题的主要思想观点

(一)中国城市生活垃圾形势非常严峻

2006年中国城市生活垃圾清运量达到14841万吨，人均垃圾清运量达1.65千克/天。根据计量模型预测，今后相当长一段时期内，随着经济增长和人民生活水平的提高，垃圾清运总量和人均清运量还将持续稳步增长。与之相对，中国城市生活垃圾处理水平还比较低，2006年城市生活垃圾无害化处理量为7872.6万吨，无害化处理率为53%，近一半的垃圾没有得到有效处理。由此可见，“垃圾围城”绝非危言耸听，“垃圾危机”已经成为现实。

随着垃圾产量剧增和组分变迁，其危害也日益显露和突出。这种危害不仅仅是单方面的环境负面效应，而是全方面的环境、经济和社会负面效应。而且，相对于空气污染、水污染来说，垃圾污染有一定的存积性、累积性、隐蔽性和长期性，其实际危害可能比多数人通常理解的更为严重。

节约资源和保护环境已经成为我国的基本国策。中共中央“十一五”规划又明确提出了“发展循环经济”、“建设节约型社会”的号召。可见，促进城市生活垃圾减量化，实现节约资源、保护环境的历史使命已是势在必行、刻不容缓。

(二)城市生活垃圾管制要求有效地实现垃圾减量化

城市生活垃圾管制不仅局限于垃圾清扫和街道保洁，物质上的无害化处理(建设足够的垃圾填埋场和焚烧厂)也不是终极目标。在资源、环境稀缺的约束条件下，城市生活垃圾管制要求有效地实现垃圾减量化。进一步说，要实现源头削减、再生利用、循环回收(3R)之间的协调和平衡，最终增加社会福利。这有三层含义：1．源头削减、再生利用、循环回收是城市生活垃圾管制的目标向度。从我国目前的政策实践看，城市生活垃圾管制主要以垃圾收集、中转、运输、处理为主，源头削减、再生利用、循环回收尽管已经得到一定程度的关注，但总体水平还很低。显然，城市生活垃圾管制的重心必须从事后末端治理转向全程整合管理(即以源头削减、再生利用、循环回收为导向)；2．源头削减、再生利用、循环回收之间需要协调和平衡。显然，源头削减、再生利用、循环回收三者之间可能存在一定的冲突。源头削减如果过度，也会导致再生利用、循环回收的下降，这也是无效率的。因此，三者之间往往需要协调和平衡；3．成本有效性是城市生活垃圾管制的现实要求，即城市生活垃圾管制要求以较低的经济和社会成本实现政策目标。成本(包括经济成本和社会成本)有效性不但决定了源头削减、再生利用、循环回收的实现程度，还决定了不同激励性管制政策的比较选择。

(三)激励性管制政策是城市生活垃圾减量化管制的趋势

从经济发达国家理论和实践发展的趋势看，传统的命令控制型政策越来越受到挑战，激励性管制政策(基于市场的管制政策)正在被普遍接受。激励性管制政策是通过市场信号(如经济激励手段)刺激行为人的动机，而不是通过明确的环境标准和条款来规范人们的行为。与之相对，命令控制型政策对厂商制定统一的标准，通常采取的是基于技术和绩效的标准。从理论上讲，命令控制型政策是可行的，但由于其高昂的管制信息成本、管理执行成本以及厂商抵制成本，越来越不受学者和政策制定者的欢迎。

当然，需要指出的是，激励性管制政策是对传统的命令控制型管制政策的补充而不是替代，命令控制型管制政策仍然发挥着重要作用。在一些领域，命令控制型管制政策也有其独特的功效，尤其是对于危险垃圾的管制，运用命令控制型管制政策能更好地减少政策后果的不确定性。

(四)激励性管制政策的基本分析框架是理论基础、经验证据和实施对策

在城市生活垃圾管制中，哪种激励性管制政策更有效以及如何制定和实施激励性管制政策，这需要对具体激励性管制政策进行深入分析和论证，而不是简单地拿来、复制或引进发达国家现有的激励性管制政策。而分析任何具体、独特的激励性管制政策都必须有一个明确的视角、模型、路径和方法。也就是说，必须有一个基本分析框架。我们认为，激励性管制政策分析的基本框架是理论基础－经验证据－实施对策框架：

1．激励性管制政策理论。管制政策既是逻辑起点，也是落脚点。概括地说，城市生活垃圾减量化管制政策可以分为三类：下游政策(面向家庭)、上游政策(面向厂商)、综合政策(同时面向家庭和厂商)。对具体的激励性管制政策进行理论分析时还需注意：鉴于激励性管制政策不再倾向于直接用命令控制规范微观主体(厂商或家庭)的行为，而是采用经济激励手段刺激其动机，厂商和家庭必然会采取策略性的理论分析行为(如积极响应、遵从或消极抵制、反对等)。由此，分析城市生活垃圾减量化的激励性管制政策，必须考察组织或公众对激励性管制政策的行为反应。

2．激励性管制政策的实际效应。由于环境不确定性和行为不确定性(策略性不确定性)的存在，政策效应必然存在不确定性。制定和实施激励性管制政策也就必须考察其实际效应，也就是要分析激励性管制政策对产业或家庭的实际影响、绩效或效果(包括环境、经济、社会效应三方面)。

3．激励性管制政策的实施对策。激励性管制政策是政府生产的一种特殊产品，其实施也需要进行营销，采取相应的实施对策。这里的营销是政策营销，营销的对象是激励性管制政策这种特殊产品。实施对策是将营销理念运用到公共政策的实施过程中，以确保目标对象对政策的正确理解(而不是误解)和行为接受(而不是抵制、反对)。

在以上四点基本结论中，(一)表明了激励性管制政策的客观趋势，(二)指出了激励性管制政策的目标向度，(三)揭示了激励性管制政策的主要工具，(四)提出了激励性管制政策的分析框架。它们也构成本项目的核心内容。

二、本报告建议的主要政策思路

总的来说，必须视具体情境制定具体的城市生活垃圾减量化政策。制定激励性管制政策需要考虑的情境因素有：对象特征(家庭还是厂商)、产品特征(即垃圾成分特点)、居民意识(减量化意识)、经济水平、地区差异，等等。鉴于本项目主要讨论三类激励性管制政策：垃圾按量收费、税收和补贴、押金返还制度，下面针对这三类政策总结一下激励性管制政策制定的总体思路：

1．垃圾按量收费制定的总体思路。理论分析和经验研究均表明，垃圾按量收费具有显著的垃圾减量效果，它通过对垃圾直接定价产生有效率的家庭行为。正因为如此，垃圾按量收费在经济发达国家得到越来越普遍的应用，日益成为垃圾收费政策的趋势。对中国来说，从长期看，垃圾按量收费是缓解城市垃圾问题的一个有效途径。与此同时，根据我们的实证研究，实施垃圾按量收费后，有27.6%的居民可能会偷偷倒垃圾(且年龄越小越可能偷偷倒垃圾)，这并非微不足道，而且极有可能低估。因此，当前全面实施垃圾按量收费必须谨慎。

但是，不能全面实施并非意味着不能实施。垃圾按量收费也可以考虑在特定情境局部地实施：垃圾按量收费可以选择在特定城市(甚至社区)实施。从短期看，部分已经基本具备条件的城市实行垃圾按量收费是一个切实可行的选择；垃圾按量收费还可以针对某些垃圾专门实施，尤其对于环境损害成本较高，循环回收价值较低，市场自发力量不足以确保其回收的大件垃圾。此外，垃圾按量收费还可以渐进地实施。例如，采用介于固定收费和垃圾按量收费之间的中间方式，针对城区、街道、社区等较大的基层单位运用垃圾按量收费的思想。我国已有这方面的实践。2006年，杭州市对各城区实施垃圾按量收费，并制定了削减垃圾量的激励性政策。各城区根据垃圾量向垃圾处理场(厂)支付相应的处置费用，超出部分按市场价支付处理费用。

2．税收和补贴制定的总体思路。税收和补贴的收益和成本取决于特定产业的客观因素(而不是管制者主观因素)，由此，税收和补贴政策的制定需要考虑特定产业的客观因素。具体地说：

(1)税收和补贴的收益(即税收和补贴产生的垃圾减量或循环效应)受特定产业供给弹性和需求弹性两方面客观因素的影响。需求弹性和供给弹性都很小时，税收和补贴的环境效应(垃圾管制效果)较小。需求弹性和供给弹性都很大时，税收和补贴的环境效应(垃圾管制效果)也较显著。需要指出的是，税收和补贴都只有一个方面的效应：税收主要激励厂商在垃圾生产前减量化，但税收并不直接鼓励垃圾产生后的再循环；与之相对，补贴主要促进厂商在垃圾生产后的循环回收和再利用，但补贴并不鼓励垃圾生产的源头削减。由此，预收处理费用(近似于一种特殊的产品消费税)对于不可循环回收产品相对比较有效，而循环补贴对于可循环回收产品相对比较有效。

(2)税收和补贴的成本(经济、社会和管理成本)也取决于特定产业的客观因素，如波及的厂商数量(多还是少)、产品种类、型号特征(种类、型号繁多还是较少)等因素。由此，预收处理费用主要适用于产品品种单一、涉及厂商及产业数量较少的产品，如电池、一次性容器、一次性泡沫塑料餐具、轮胎等。而对于其它产品(包装)，预收处理费用的实施则应比较谨慎。同理，循环补贴亦首先适用于产品品种较少、波及厂商及产业数量较少的产品，如一次性泡沫塑料餐具、轮胎、汽车蓄电池等。

产业客观因素决定了税收和补贴的收益和成本，从而决定了税收和补贴的可行性、有效性和适宜性。因此，税收和补贴政策的制定必须具体情况具体分析，综合考察税收和补贴预期的环境效应和潜在的经济、社会和管理成本。

3．押金返还制度制定的总体思路。押金返还制度本质上是对庇古税的修正、补充或替代。当污染者数目较少或信息监督成本低时，庇古税更有优势。反之，污染者数目较多或信息监督成本高时，押金返还制度相对于庇古税更有优势。对于垃圾污染来说，直接的庇古税必然面临着高昂的信息成本、监督成本。此时押金返还制度可以很好地替代庇古税。而且，押金返还制度既没有预收处理费用的弊端(如导致生产的过度削减)，同时亦不存在循环补贴的负作用(如刺激产品的过度消费)。因此，总的来说，押金返还制度是一种有效的激励性管制政策。

但是，本项目的研究同时也表明，押金返还制度并非无条件适用、无条件有效。考虑到管理成本，押金返还制度可能在一些领域并不适用，尤其对那些品种繁多、不易分类的包装垃圾。概括地说，押金返还制度适用的范围与领域为：(1)从产品范围考察，押金返还制度优先适用于社会边际成本较高同时循环收益较低的垃圾(产品)。具体来说，押金返还制度优先适用的产品为：空饮料容器、杀虫剂容器、废旧包装物、废电池、铅酸电池、废塑料、废医疗药品、废汽车车身、废轮胎、废电子产品等有毒有害垃圾；(2)从地区范围考察，部分旅游城市、土地稀缺人口密度大的城市、人均GDP较低的地区可以优先实行押金返还制度；(3)从时间(场合)范围考察，押金返还制度比较灵活，不受时空限制，有时可以短暂地、机动地实行。例如，在某公园举行户外主题或联欢活动时，为了防止饮料瓶、一次性包装餐盒的乱扔，也可以暂时地、灵活地实行押金返还制度。

三、垃圾减量化的激励性政策实施的对策思考

城市生活垃圾减量化的激励性管制政策也是一种特殊的产品，在其向社会实施过程中，为了确保目标对象对政策的正确理解和行为接受，也可以借鉴商业营销的理念和方法。商业营销策略可以概括为4P：探查、细分、优先、定位。对激励性管制政策这种特殊产品来说，其政策营销策略与商业营销策略类似。具体来说，垃圾减量化的激励性管制政策的主要实施对策可以概括如下：

1．收集激励性管制政策实施的相关信息。激励性管制政策能否有效实施取决于政策本身(包括政策的出发点、政策目标、政策手段等)是否合理，这就要求通过广泛社会调查，充分收集激励性政策实施的社会总收益信息、社会总成本信息。此外，还需要收集激励性管制政策对微观个体产生的额外成本、收益信息。充分收集信息有助于明确激励性管制政策的实施范围与领域，也有利于克服激励性管制政策实施的阻力，还有利于制定激励性管制政策实施的支持性体系。

2．明确激励性管制政策实施的范围与领域。任何激励性管制政策的有效性都是相对的，进一步说，任何激励性管制政策都有其适用领域和适用范围。确定实施的范围与领域也需要综合权衡特定范围与领域内管制政策实施的收益和成本。政策收益是激励性管制政策实现环境目标的效果或水平，即实现垃圾源头削减、再生利用、循环回收的实际效果或水平。政策成本则是激励性管制政策的经济成本、社会成本和管理成本。显然，只有实施收益大于实施成本，管制政策才有存在的空间。

明确管制政策实施的范围与领域应注意可操作性。如果某一范围不能和其它范围区分或分开，那么管制政策也很难真正有效实施。例如，如果对某一社区实施垃圾按量收费，但由于居民可能将垃圾带到其它社区倒掉。此时，以社区范围为基础实施垃圾按量收费可能不一定有效。

3．克服激励性管制政策实施的阻力。一方面，对任一激励性管制政策来说，其收益在开始时总是不确定或不容易立即显见，而政策成本却总是让人质疑。家庭和厂商甚至仅仅出于习惯或惰性对之抵触或反对。因此，管制者需要对特定的对象采取特定的实施对策措施以克服实施的阻力；另一方面，任一激励性管制政策的实施在增加社会福利的同时都可能损害一部分群体(通常是弱势群体)的利益(增加其生产和交易的额外成本负担)。由此，管制者还需要对受损者进行经济或非经济的补偿。这里，克服激励性管制政策实施的阻力应有针对性地选择目标群体，即重点针对一部分家庭(厂商)实施。

4．制定激励性管制政策实施的支持性体系。一般来说，没有孤立、单一的最佳政策工具，任何激励性管制政策都需要适配的支持性体系。为了确保激励性管制政策的有效、可持续实施，必须制定相应的支持性政策体系、措施、保障等。例如，对垃圾按量收费来说，其有效实施需要制定促进垃圾减量化的支持性体系和抑制垃圾非法倾倒的支持性体系。前者如垃圾分类收集、路边回收方案、垃圾堆肥项目等，后者如教育、传播和沟通运动、经济惩罚措施等；对押金返还制度来说，其有效实施也需要完善的回收系统、教育传播运动等的支持。为了确保押金返还制度的可持续实施，往往还必须发展再生产品市场(Market development)，增加回收材料的需求，培育消费者对回收产品的需求。这样才能确保押金返还制度下回收的包装容器能够持续地再循环、再利用；对预收处理费用而言，其有效实施则需要完善的法律体系、豁免条款与激励机制、循环补贴等的支持。

在以上四方面内容中，充分收集信息(即“探查”)是激励性管制政策有效实施的前提，明确实施范围与领域(即“细分”)是激励性管制政策有效实施的条件，克服厂商和家庭的阻力(类似“优先”)是激励性管制政策有效实施的关键，制定支持性政策体系(对应“定位”)是激励性管制政策有效实施的保障。

需要说明的是，激励性管制政策毕竟不同于一般产品，其有效实施需要强调以下两方面：

一方面，完善激励性管制政策的相关法律体系。从发达国家的经验看，大部分国家或地区都是通过制定或完善相关法律体系来实施管制政策。借鉴日本等发达国家的经验，我国可从三个层面完善激励性管制政策的法律体系：(1)基本法层面，尽快制定《循环经济和循环型社会发展促进法》，以明确循环经济理念，规定发展循环经济的基本方针、指导思想、基本原则及具体法律责任；(2)综合法层面，对城市生活垃圾管制和循环经济作出全面规定，制定《垃圾处理法》，将其作为城市生活垃圾管制和循环经济的综合法；(3)专项法层面，制定《资源综合利用法》、《再生资源利用促进法》、《容器包装再利用法》、《家电及电子产品回收利用法》、《建筑材料回收利用法》、《食品回收利用法》、《轮胎回收利用法》等专项法规。在这些法律基础上，各部门、地方再相应地制定部门规章和地方规章。最终形成完善的激励性管制政策法律体系。

另一方面，对家庭和厂商加强教育、传播和沟通。一者，对家庭和厂商加强激励性管制政策的实施动因、实施目标、实施收益、实施成本、实施条件、实施保障、违规惩罚等的教育、传播和沟通，确保家庭或政策的全面了解。显然，只有当家庭和厂商意识到问题的存在和严重，了解政策的目标和意义时，他们才可能支持某项“约束个人自由”的政策；二者，对家庭或厂商加强教育、传播和沟通，促进家庭或厂商调整生产或消费行为。有时，对于家庭和厂商来说，激励性管制政策导致的价格变动对其效用函数的净影响并不大。因此，在管制约束下，家庭或厂商可能不会显著地调整其消费或生产行为。在这种情况下，城市生活垃圾减量化的激励性政策可能只有收入再分配的作用，实际的环境效应非常有限。此时，通过对家庭或厂商加强教育、传播和沟通，可以有效地促进家庭或厂商调整生产或消费行为(如减少对不可循环回收产品的生产或消费，增加对可循环回收产品的生产或消费)，从而确保激励性管制政策实现预期效应，最终提高政策实施的实际绩效。

在实施对策中，完善相关的法律体系是通过法律约束以确保激励性管制政策的实施，加强教育、传播和沟通则侧重于对公众加强观念、意识的培育和塑造，从而形成非正式约束(文化约束)以确保激励性管制政策的实施。法律约束和文化约束对于激励性管制政策的成功实施起着基础性作用。

“成果要报”主要去向：报送浙江省环保局、建设部门等相关政府部门。

课题编号：07CGGL005ZG