有人类活动的地方就有垃圾存在，垃圾是人类生产、生活过程中必然会产生的副产品。随着人类在城市中的聚集，垃圾的产生也就具有了集聚性，从而与原有的自然净化垃圾所需的空间分散性产生了不可调和的矛盾，切断了利用自然净化能力解决垃圾问题的可能性。同时，现代科学技术合成了众多自然界难以分解的化合物，增加了垃圾中不可分解垃圾的比重。因此，人口在城市中的集聚，以及垃圾组分的复杂化，催生了专业化处理垃圾的产业需求，并随着城市化进程的加快，以及人类对居住环境质量要求的提高，垃圾处理事业越来越受到人们的重视，目前垃圾处理已经是各个国家和地区环境治理的重要内容。

在现有技术条件下，垃圾末端处理的主要方式包括填埋、堆肥与焚烧，三者各有利弊。填埋操作简单并适用绝大多数种类的垃圾，但存在占用土地、二次污染等重大缺陷；堆肥主要适用于有机可腐垃圾的处理，尽管能够实现资源综合利用，但是由于堆肥存在品质缺陷而遭遇了严重的市场约束；垃圾焚烧能够有效地实现垃圾的减容和土地的节约，促进了垃圾中能源的回收与利用，其无害化处理也更为彻底，但也存在处理成本高，具有污染环境的潜在威胁等问题。然而，从长远的角度看，垃圾填埋存在诸多难以克服的弊端，堆肥的适用范围仅限于有机可腐垃圾，而焚烧的缺陷将会随着技术的进步被逐渐消除，因此，焚烧处理是未来垃圾末端处理的发展方向。

目前，垃圾焚烧处理已被我国社会各界所接受并日益受到重视，国家制定了种种扶持垃圾焚烧产业发展的鼓励政策，其中上网电价优惠与优先购买承诺、企业税收优惠构成了鼓励政策的主要内容。在政府的重视和政策的鼓励下，浙江省的垃圾焚烧产业获得快速发展，当前已经具备了一定的产业规模。然而，浙江省垃圾焚烧产业的发展中还存在着种种问题，其中垃圾焚烧处理补贴支付标准的混乱与支付的不到位，造成了企业运营困难，阻碍了垃圾焚烧产业的进一步发展。因此，垃圾焚烧处理补贴的合理化是浙江省发展垃圾焚烧产业的政策重点，而要解决作为垃圾焚烧处理服务价格的垃圾焚烧处理补贴问题，必须首先在理论上进行系统的研究。根据“市场结构－市场行为－市场绩效”的产业组织理论分析框架，要研究垃圾焚烧处理补贴，必须以探究垃圾焚烧产业的市场结构为基础，而分析该产业产品特征和产业属性就成为了当然的逻辑起点。

垃圾焚烧产业具有两个产品：垃圾处理服务和电力，不论是从垃圾焚烧的历史进程，还是从垃圾处理的发展方向看， 垃圾焚烧产业的基本功能都在于生产垃圾处理服务，电力只是其副产品而已。由于共有区域与高额监管成本的存在，垃圾处理服务具有明显的“非排他性”特征。同时，垃圾处理服务也符合公用事业的基本判断标准而具有“公用事业”特征。从优化资源配置的角度看，政府提供垃圾处理服务符合成本有效性因而是合理的，但是政府提供并不意味着政府直接从事垃圾处理服务，实践经验显示，非政府组织来从事垃圾处理服务更具有成本上的优势。

本课题认为，技术特征和市场规模是分析某一产业是否是自然垄断产业的基础性条件。垃圾焚烧产业的技术特征决定了垃圾焚烧项目建设需要高额的固定资产投资，其折旧自然而然地构成了企业生产成本的最主要部分，因而垃圾焚烧产业具有显著的规模经济性。从垃圾焚烧产业的市场规模看，一方面，随着人均可支配收入的增加，人均垃圾产量呈现出“先快速上升，后趋于稳定”的发展态势；另一方面，在现有的环保标准和运输条件下，垃圾的空间转移需要支付高额的运输费用，因而使得某一垃圾焚烧企业的服务半径被限定在一定范围之内。因此，由于垃圾焚烧产业的规模经济性、人均垃圾产量的稳定性以及高额的垃圾运输成本，垃圾焚烧企业实际垃圾处理量往往落在自然垄断产量区间内，因而使其表现出区域性的自然垄断特征。

政府作为垃圾处理服务主体的合理性与垃圾焚烧产业具有的区域性自然垄断特征，决定了某一区域内垃圾焚烧产业的市场结构具有双边垄断特征，政府是垃圾焚烧处理服务的垄断买方，而垃圾焚烧企业是垄断卖方。双边垄断的市场结构使得垃圾焚烧处理补贴标准是在双方讨价还价中形成的，最终结果取决于双方相对议价能力。影响政府议价能力的因素包括垃圾处理的迫切性、垃圾填埋的成本与财政收入状况，而投资的风险、机会成本与投资回报率决定了垃圾焚烧企业的相对议价能力。由于各个地区在财政状况、垃圾处理成本以及土地等资源禀赋的不同，政府的议价能力在地区之间存在显著差异，这说明了现实中垃圾焚烧处理补贴标准不一的现象具有理论上的合理性。

与一般的双边垄断分析框架不同，垃圾焚烧产业具有以下几个方面的特殊性包括：政府决策与市场组织决策的不同；交易在时间上具有的持续性；交易数量具有稳定性等。政府作为公众的代理人，在委托－代理的基本框架下，其决策具有决策目标的多元性、信息的不对称性、官员偏好的差异性、支付与收益的不对称性等基本特征，这些特征使得政府对于垃圾焚烧处理服务的边际收益的主观判断与真实的边际收益之间存在偏差，因而具有虚幻性。边际收益的偏差使得议价而得的垃圾焚烧处理补贴标准极有可能落入“非效率”区间，为下一步的垃圾处理补贴支付埋下了隐患。也正是从这个意义上讲，垃圾焚烧处理补贴标准的地区差异具有不合理的一面。

垃圾焚烧处理补贴的现实困境和理论分析，是提出垃圾处理补贴合理化政策建议的基础。本课题认为，可以从以下三个方面实现垃圾焚烧处理补贴的合理化：一是通过完善垃圾处理决策的公开听证、专家咨询与项目不可行性研究等方面的制度建设弱化政府决策偏差；二是制定垃圾焚烧处理补贴标准的上限基准模型；三是完善垃圾处理经费的筹集机制，主要是理顺垃圾处理费与公共财政的基本关系与完善垃圾处理收费制度。前两项政策建议对于垃圾焚烧处理补贴标准的合理形成奠定了基本条件，后一项政策是实现政府向垃圾焚烧企业及时地、到位地支付垃圾焚烧处理补贴的基本保证。

实践中，垃圾焚烧处理资金的筹资渠道不畅，是影响垃圾焚烧处理补贴支付的重要方面，因而需要在资金筹集上进行制度建设。当前，垃圾处理费与财政拨款是我国垃圾处理事业经费的两个基本渠道，但在具体操作中两者之间存在边界模糊问题，直接导致垃圾焚烧处理资金的筹资瓶颈。因此，必须在理顺垃圾处理费与公共财政的基本关系的基础上，明确界定两者的义务与责任，把垃圾处理纳入公共财政的涵盖范围，同时，加强垃圾处理收费制度的建设和完善，为垃圾焚烧处理补贴构建稳定的筹资渠道。

本课题围绕“垃圾焚烧产业发展”这一主题，得出六个依次递进的基本观点：

1、垃圾焚烧产业的产品包括垃圾处理服务和电力，在目前技术条件下，垃圾处理服务是垃圾焚烧产业的主营产品和基本功能，电力生产只是循环经济、资源综合利用在垃圾处理服务中的反映，是垃圾处理过程的副产品。

2、在存在公共区域和高昂监管成本的条件下，垃圾处理服务具有“非排他性”特征。居民倾向于不顾法律、法令的要求，把垃圾倾倒在公共区域。因此，从成本有效性和社会资源配置角度看，政府应该把垃圾处理纳入政府职能范围，作为政府职能的重要组成部分。

3、在现有的经济、技术、法律条件下，政府提供垃圾处理服务是有效的。政府是垃圾处理服务提供者，但并不一定必须由政府直接从事垃圾处理服务，也就是说，垃圾处理的各个环节完全可以由市场组织来完成。

4、由于需要高比例的巨额固定资产投资，垃圾焚烧项目具有明显的规模经济性，加之存在高额垃圾运输成本以及垃圾总量的有限性，垃圾焚烧产业具有明显的区域性自然垄断特征。

5、地方政府提供垃圾焚烧处理服务的合理性与垃圾焚烧产业的区域性自然垄断特征决定了垃圾焚烧产业具有双边垄断的市场结构，政府是垄断买方，垃圾焚烧企业是垄断卖方。作为垃圾焚烧处理服务的价格，垃圾焚烧处理补贴标准是在双方的讨价还价中生成的，其高低取决于各自的议价能力。根据双边垄断理论和政府决策的特殊性，目前垃圾焚烧处理补贴标准不一现象在具有合理性的同时也存在不合理的一面。

6、浙江省垃圾焚烧产业已经具备了一定的产业规模，但存在诸多问题，其中垃圾处理补贴的标准不一、支付不及时是阻碍这一产业发展的最重要因素。政府支持垃圾焚烧产业的着力点应该更多地倾向于构建科学合理、动态优化的垃圾处理补贴制度，其内容应主要包括：提高政府决策的科学性与合理性，构建垃圾焚烧处理补贴上限标准的基准模型，同时，通过完善垃圾处理收费制度，拓宽垃圾焚烧处理补贴的渠道，解决垃圾处理经费缺口。

本课题以垃圾焚烧产业发展为基本目标，着重对垃圾焚烧产业中的价格政策展开较为系统的研究，研究具有较大的理论价值和实践意义。从理论价值上看，首次从理论上提炼出垃圾焚烧产业的产品特征、产业特征与市场结构特征，探讨在垃圾焚烧产业所特有的市场结构条件下，垃圾处理补贴标准的形成机制，为浙江省垃圾焚烧产业中垃圾处理补贴制度的建设提供坚实的理论基础。从实践意义上看，垃圾处理是浙江省乃至世界各国的最为棘手的问题之一，而垃圾焚烧处理是未来垃圾处理最重要的途径之一，然而这一产业的特殊性决定了它的发展过程存在种种制约因素，垃圾处理补贴就是这些制约因素中最为重要的方面。本课题就垃圾焚烧处理补贴标准、垃圾处理收费制度的研究成果将显著提高浙江省制定发展垃圾焚烧产业公共政策的科学性、有效性和准确性，从而促进浙江省垃圾处理事业和垃圾焚烧产业的健康和快速发展。