“市场经济体制下的政府监管体系是国家治理体系的重要组成部分，而政府监管机构体系又是政府监管体系的核心要素，这要求根据中国国情不断完善中国特色监管机构体系。通过继续推进大部门制改革和培育与发展专业监管机构，精干的国务院部委和高效的专业监管机构将成为中国政府行政组织的两大基本构架。本文按照政府监管机构与政府行政部门的相对独立性，重点研究独立设置监管机构、大部门制下相对独立监管机构和政府行政部内设综合性监管机构这三种基本模式，以构建具有中国特色的政府监管机构体系，并提出了相应的改革思路。”

一、问题提出

国内外学者对有关监管机构问题已有一定研究基础，但在这一领域还存在不少薄弱环节，有待深入研究。一是关于监管机构的性质与监管权力的研究还存在较大的分歧。二是独立性是研究监管机构难以回避的理论问题，但现有研究成果还不能给中国监管实践提供有力的指导。三是根据有关研究文献，监管机构的设置可采取多种模式，除了独立监管机构模式、政府部门下相对独立的监管机构模式和内设于政府行政部门的监管机构模式这三种基本模式外，各国都存在多种混合型的监管机构模式。如何评价与比较各种监管机构模式的利弊得失，选择适合中国国情和监管领域特点的模式？这又是一个需要结合中国实际而深入探索的问题。

二、政府监管机构在中国政府行政组织架构中的定位

中国和主要发达国家政府行政机构的比较。从中央政府行政部的比较来看，中国比这8个主要发达国家的中央政府行政部平均数至少多10个。而从政府监管机构的比较而言，与发达国家相比，中国的政府监管机构在政府行政组织架构中不仅数量少，而且因缺乏相对独立性，其地位和层次也不高。中国大部门制改革和监管机构发展趋势分析。主要体现在：继续推进大部门制改革，实行有效的宏观管理职能，减少微观管理事务和具体审批事项，提高资源配置效率和公平性；大力培育与发展新型监管机构，把大量的对微观企业监管的职能转移给专门的监管机构承担，加强监管机构体系建设，形成各领域分工合作、上下协调的政府监管机构体系；精干的国务院部委和高效的专业监管机构将成为中国政府行政组织的两大基本构架。

三、中国现有监管机构的主要类型及其问题分析

根据国内外有关政府监管机构理论研究和发达国家政府监管实践，相对独立性是政府监管机构设立与运行一个重要原则，也是监管机构区别于政府行政部的基本特征。按照政府监管机构的相对独立性，将主要承担监管职能的政府监管机构分为以下三个基本类型，并以政府监管规范分析的方法，简要分析这三类监管机构存在的主要问题独立设置的监管机构类型及其问题分析。这首先表现在这类监管机构设置的主要依据是中共中央、国务院关于机构改革和设置的有关文件，其主要职责是根据国务院为各政府部门确定的“三定方案”。但事实上这些监管机构缺乏明确的法律地位，也没有得到法律的充分授权。其次，根据国务院机构设置的规定，“证监会”和“银保监会”都属于国务院直属事业单位，而事业单位在理论上通常是提供 的，不具有行政监管职能。此外，对“市场监管总局”来说，还存在监管边界模糊的问题。国务院部委管理的监管机构类型及其问题分析。这种类型的监管机构由国务院有关部委管理，与独立设置的监管机构相比，不仅更缺乏法律地位，而且还缺乏必要的独立性。这突出地表现在这种类型的监管机构无权独立制定相关监管规章。其次，这种类型的监管机构和相关部委内设的一些机构（或部门）在业务上往往有交叉，如果监管机构和部委内设机构在某些监管问题上存在不一致甚至产生矛盾，部委管理的监管机构反而处于弱势地位，一些监管决策和行为往往难以实施，这就使这种类型的监管机构不仅缺乏必要的独立性，而且缺乏应有的权威性。此外，国务院部委管理的许多监管机构本身也不是专业监管机构，只是承担特定行业或领域的行政管理职能和监管职能。国务院部委内设的政监合一监管机构类型及其问题分析。这种类型的监管机构内设于国务院有关部委并承担特定监管职能，在部委内实行政监合一，行政职能与监管职能难分难解，因此，缺乏必要的相对独立性和权威性。由于这些监管机构往往内嵌在行政机构中，政府的宏观规划与政策制定职能和微观层次的监管职能合并在一起，导致行政职能和监管职能边界的模糊，监管机构的行为往往受到行政机构的干扰，容易发生以强势的行政权力替代监管职能的行为，从而造成监管机构缺乏权威性的问题。同时，由于在同一部委内存在多个承担特定领域监管职能的机构。

四、中国特色政府监管机构理论体系及其主要理论模式

中国特色政府监管机构理论体系则是由三种政府监管机构理论模式构成的有机整体，这些理论模式具有不同的相对独立性，分别适应于不同监管领域，共同构成整体性的政府监管机构理论体系。这为优化中国政府监管机构治理体系，促进治理能力现代化提供理论支持。本文提出并重点探讨以下三种具有中国特色的监管机构主要理论模式及其改革思路。独立设置的监管机构理论模式及其改革思路。中国这种理论模式的监管机构从属于国务院行政体系，是在这一行政体系中独立设置的监管机构，在法律法规制度范围内相对独立地行使其监管权力及其监管职能。根据这种监管机构理论模式的基本特征和现有监管机构类型存在问题分析，主要改革思路包括以下三个主要方面：将事业单位型监管机构改革为行政管理型监管机构；明确监管机构的法定地位和基本权力及其主要监管职责；逐步推进政监分离改革，监管机构专司监管职责。大部门制下相对独立监管机构理论模式及其改革思路。这种理论模式类似于国外隶属于政府部门的监管机构模式。虽然在不同国家这种监管机构模式的独立性存在一定差别，但多数监管机构都有相当独立性。这种理论模式有利于政府行政部和监管机构相协调，有利于解决政府行政部和监管机构之间职能交叉等突出问题。这种理论模式可以在现有“国务院部委管理的监管机构类型”的基础上改革而实现，但至少需要从以下四个方面进行改革：调整国务院部委及其管理局之间宏观管理职能和监管职能；明确监管机构的基本权力和主要监管职责；增强监管机构的相对独立性；整合现有部委管理局，成立综合性监管机构。政府行政部内设综合监管机构理论模式及其改革思路。这种理论模式类似于日本内阁各省厅内设的监管机构，作为下属机构接受内阁部门的统一领导，承担政府监管职能。这种监管机构理论模式可以在前述现有“国务院部委内设的政监合一监管机构类型”的基础上改革而实现，但至少需要从以下三个方面进行改革：整合现有部委内部监管机构，设立综合性监管机构；明确部委内综合性监管机构的基本权力和主要监管职责；增强部委内综合性监管机构的相对独立性和权威性

本文来源于《中国特色政府监管机构理论体系及其改革思路》，作者：王俊豪、李阳，刊于《中国行政管理》2020年第10期，封面文章。

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