一、研究背景

改革开放以来，中国经济获得了长期高速增长，但也带来了空气污染问题。空气污染愈发成为横亘在中国经济增长方式战略转型面前的重大现实问题，也是在建设富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国过程中亟待解决的重要研究课题。大气污染治理具有典型的地方属地管理特征，中央政府、地方政府和排污企业是大气污染治理的三大最为重要的行为主体。中央政府对地方大气污染进行行政管理主要经历两个阶段，第一阶段是中央政府直接对排污企业进行督查的“督企”阶段；第二阶段是中央政府直接督察地方政府，再由地方政府监管排污企业污染行为的查督并举、督政为主的“督政”阶段。其中，第二阶段是在环境污染日趋严重和“绿水青山就是金山银山”的发展理念下产生的，是对环境污染属地化治理模式的优化，力求通过强制性制度变迁的方式推动中国经济结构的战略性转型。

在中央环保督察期间和中央环保督察之后，产生了地方企业边督边排以及整改落实不到位等问题，那么，首轮中央环保督察和中央环保督察“回头看”能否显著降低空气污染呢？与首轮中央环保督察相比，中央环保督察“回头看”对空气污染的降低效应是否更强？中央环保督察对空气污染的降低效应在短期内具有持续性吗？中央环保督察对空气污染的降低效应是否存在异质性？王岭，刘相锋，熊艳发表在《中国工业经济》2019年第10期上的论文《中央环保督察与空气污染治理——基于地级城市微观面板数据的实证分析》，试图对上述问题进行回答。

二、研究发现

无论是首轮中央环保督察还是“回头看”均对AQI、PM2.5和PM10具有显著的降低效应，但中央环保督察“回头看”对AQI、PM2.5和PM10的降低程度要比首轮中央环保督察要小。在首轮中央环保督察和“回头看之后的短时间内，AQI、PM2.5和PM10都呈现出显著的降低效应。同时，在首轮中央环保督察之前的短时间内，AQI、PM2.5和PM10是显著上升的，而中央环保督察“回头看”之前的短时间内AQI、PM2.5和PM10已经呈现出显著的降低效应，但降低程度比中央环保督察“回头看”期间要低。首轮中央环保督察对空气质量为轻度污染的地级城市AQI、PM2.5和PM10具有显著的降低效应，而中央环保督察“回头看”对任何空气质量的城市都能够显著降低其AQI、PM2.5和PM10；与将PM10作为空气质量考核指标的城市相比，首轮中央环保督察和“回头看”对将PM2.5作为空气质量考核指标的城市AQI、PM2.5和PM10的降低效应更为显著；首轮中央环保督察和“回头看”对资源型城市AQI、PM2.5和PM10的降低效应比非资源型城市要强；首轮中央环保督察和“回头看”能够显著降低“秦岭-淮河”一线以北地级城市的AQI、PM2.5和PM10，且比“秦岭-淮河”一线以南地级城市的空气污染降低程度要大；首轮中央环保督察对AQI、PM2.5和PM10的降低效应与官员年龄成反方向变化，而中央环保督察“回头看”对官员年龄不同的城市AQI、PM2.5和PM10都具有显著影响。

三、政策启示

总体上，中央环保督察显著降低了空气污染，并在不同空气污染程度的城市、空气污染重点考核指标差异的城市、资源型城市、“秦岭-淮河”一线南北两侧城市以及官员年龄不同的城市等方面呈现出较强的异质性特征。同时，在中央环保督察过程中也产生了一系列问题，为此，本文提出如下启示。

第一，为解决中国波动性的空气污染问题，需要继续深化中央环保督察机制。中央环保督察由于特有的“督政”属性，具有强约束性和惩治力，从而能够有效整治地方有关企业的环境污染行为。需要将中央环保督察作为中国环境污染治理的一项常态化工作，不定期地开展中央环保督察“回头看”或进行第几轮中央环保督察，制定中央(生态)环保督察五年规划，通过规划驱动、督察行动等提高中央环保督察效果。同时，将环保成效或中央环保督察结果作为地方官员绩效考核或官员晋升的重要参考。此外，针对中央环保督察过程中一些地方政府平时不作为、不担当，在工作中采取“先停后治”“先停再说”“一律关停”“以停代治”等“一刀切”的错误做法，建议中央政府进一步强化中央环保督察，深入推进并严厉禁止和有效打击空气污染治理中的“一刀切”行为，优化地级城市的空气污染治理机制，真正解决部分地区以关停应对督察的顽疾，真正通过中央环保督察推进产业结构转型、实现经济的高质量发展目标。

第二，选择重点空气污染治理区，通过“精准”督察实现空气污染的精准治理。当前中央环保督察具有驻地督察与逐地督察的双重特色，这有效威慑了地方政府所辖企业的空气污染行为。如果对污染程度较好或污染不够严重的地区，实行同等程度的中央环保督察还可能带来督察资源的浪费，以及顾此失彼不利于污染严重城市的有效督察。为此，可根据空气污染程度，科学划定重点空气污染督察区，系统解析其空气污染成因，根据空气污染浓度和治理难易程度合理确定督察时间，从而打破各地督察周期基本一致的局面，改变当前中央环保督察全面督查、固定期限督查的现状，建立因城施策、因地制宜、“精准”督察与弹性期限督察相结合的新型中央环保督察制度体系。

第三，通过“成本-收益”分析，建立中央环保督察的整体性评估框架。中央环保督察具有涉及面广、约束性强、影响深远等多重特征，非常有必要形成“成本-收益”分析的整体性评估框架。其中，中央环保督察成本涉及中央环保督察组成员、省市有关政府部门应对中央环保督察的人员、波及的污染型企业的人员、受环境污染影响或对环境污染关注的社会公众(包括新闻媒体等)，以及中央环保督察组为督察地方环保工作所产生的相关费用(证据收集费用、实际督察过程中产生的费用以及督察后的问题反馈与评价地方政府整改效果费用)、地方党政部门和有关企业应对中央环保督察以及污染型企业转型的费用、社会公众(包括新闻媒体等)的举报与监督费用等。中央环保督察的收益主要包括中央环保督察带来的环境质量改善的收益、中央政府环保制度创新所带来的体制收益、地方政府环保制度创新所带来的体制收益、污染型企业转型所带来的未来竞争性收益等。在客观分析中央环保督察成本与收益的基础上，形成中央环保督察的整体性评估框架并进行综合评价，运用强制性、激励性的手段降低政府监管成本，从而推进污染型企业的转型和经济的高质量发展。

第四，适时转变以“督企”为特征的传统督查思路，建立一般化的以“督政”为特征的督察机制。由前文分析可知，与以“督企”为特征的督查方式相比，以“督政”为特征的督察方式能够降低信息不对称，从而有助于提升空气污染治理效果。对目前仍以企业作为对象的督查方式而言，为了提升督查效果、降低督查过程中的信息不对称性，建议适时将督查对象由企业转向地方政府，从而在经济增长目标约束与晋升锦标赛下，推进地方政府有效监管辖区内的受管制企业。将检查或约谈对象由企业转向地方政府，从而有效约束地方政府行为，提高检查或约谈效果。对尚未进行督察的领域，可借鉴中央环保督察等督察经验和考虑督察过程中存在的典型问题，建立包括督察目标、督察对象、督察步骤、实施手段、考核机制、奖惩制度以及配套政策等一系列的督察机制组合，通过激励性监管手段理顺政企关系，推进企业自律，形成自上而下的以“督政”为特征的督察方式和自下而上的政府与企业自律互动的体制沙盒，从而提升督察成效、推动各项督察目标的顺利完成和中国经济的高质量发展。

撰稿人： 中国政府管制研究 王岭副研究员

原文:《中央环保督察与空气污染治理——基于地级城市微观面板数据的实证分析》，作者：王岭，刘相锋，熊艳，刊于《中国工业经济》2019年第10期。