一、出台背景

环境保护部于2018年1月10日正式发布《排污许可管理办法（试行）》（环境保护部令第48号）。该办法编制的总体原则为：第一，依法依规制定。《办法》在《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》的框架下，依法规定排污许可的管理对象，对排污单位承诺制、信息公开、自行监测、台账记录和执行报告等要求做出了具体规定。第二，落实改革要求。《办法》全面落实《实施方案》提出的排污许可制度实施的各项要求，体现在规范有序发放排污许可证、落实企事业单位主体责任、加强监督管理并强化信息公开和社会监督、建立覆盖所有固定污染源的排污许可制度等方面。第三，政策平稳延续。该《办法》对已发布的《排污许可管理暂行规定》内容进一步细化和强化，同时根据部门规章的立法权限，对排污许可证申请、核发、执行、监管全过程的相关规定进行完善，并进一步提高可操作性。第四，突出各方责任。该《办法》注重强化排污单位污染治理主体责任，通过建立企业承诺、自行监测、台账记录、执行报告、信息公开等制度，进一步落实持证排污单位污染治理主体责任，建立企业自我监测、自我管理、自主记录和申报，环保部门依规核发、按证监管的法律制度框架。

二、核心内容

《排污许可管理办法（试行）》的核心内容如下：

（1）规定了排污许可证核发程序。明确了排污许可证的变更、延续、撤销、注销、遗失补办等各情形的相关程序、所需资料等内容。同时规定了分类管理的要求和分级许可的思路，明确排污许可证的有效期。

（2）明确了排污许可证的内容。规定核发环保部门应当以排放口为单元，根据污染物排放标准确定许可排放浓度；按照行业重点污染物许可排放量核算方法和环境质量改善的要求计算许可排放量，并明确许可排放量与总量控制指标和环评批复的排放总量要求之间的衔接关系。通过排污许可证，政府可以对企业的环境监管逐步从企业细化深入到管每个具体排放口，从主要管四项污染物转向多污染物协同管控，从以污染物浓度管控为主转向污染物浓度与排污总量双管控，特别针对当前雾霾防治，在排污许可证中增设重污染天气期间等特殊时段对排污单位排污行为的管控要求，从而不仅推动了对固定污染源的精细化监管，同时将排污许可更好地环境质量改善要求密切挂钩，推动固定污染源的精细化管理。

（3）强调落实排污单位按证排污责任。排污许可是环保部门依据排污单位的申请和承诺，通过发放排污许可证来规范和限制排污行为，并依证监管的环境管理制度。排污单位必须持证才能排污，无证不得排污。持证排污单位必须在排污许可证规定的许可排放浓度和许可排放量的范围内排放污染物，并应开展自行监测、建立台账记录、编写执行报告，确保严格落实排污许可证相关要求。

（4）要求依证严格开展监管执法。监管执法部门应制定排污许可执法计划，明确执法重点和频次；执法中应对照排污许可证许可事项，按照污染物实际排放量的计算原则，通过核查台账记录、在线监测数据及其他监控手段或执法监测等，检查企业落实排污许可证相关要求的情况。排污许可证对排污口的具体化规定，对依法监管的内容逐一进行了明确和细化，实现了排污单位排污口的“卡片式管理”。

（5）强调加大信息公开力度。规定企业应在申请前就基本信息、拟申请的许可事项进行公开，在执行排污许可证过程中应公开自行监测数据和执行报告内容；核发环保部门在核发排污许可证后应公开排污许可证正本以及副本中的基本事项、承诺书和许可事项。

（6）提出排污许可技术支撑体系。明确环境保护部负责制定排污许可证申请与核发技术规范、环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范、排污单位自行监测技术指南、污染防治可行技术指南等相关技术规范。同时明确环境保护主管部门可通过政府购买服务的方式，组织或者委托技术机构提供排污许可管理的技术支持。

三、主要评价

《排污许可管理办法（试行）》进一步明确了许可排放浓度和排放量的确定方法，调整了核发权限，细化规定了排污许可的具体制度，明晰了核发环保部门和排污单位的法律责任。实施控制污染物排放许可制，是“十八大”以来推进生态文明建设、改革环境治理基础制度的一项具体举措，是落实排污者责任的重要抓手。排污许可制度推动了环境监管由浓度监管为主向浓度和总量监管并重，并且统一了排污单位的污染物排放总量的核算原则，旨在更好发挥环境保护税、排污权交易等经济手段的调节作用，提高环保部门污染源精细化管理水平。

撰稿人： 中国政府管制研究院左文鼎博士