一、出台背景

党中央高度重视地方政府债务风险防控工作。中央政治局会议、全国金融工作会议、国务院常务会议均对防范化解地方政府债务风险做出专门部署。党的十九大提出，特别是要坚决打好防范化解重大风险等攻坚战。当前，金融企业在服务地方发展、支持地方基础设施和公共服务领域建设中仍然存在过于依靠政府信用背书，捆绑地方政府、捆绑国有企业、堆积地方债务风险等问题，加剧了财政金融风险隐患。财政部掀起地方债务风险严管风暴，多次发文规范地方政府融资行为。2017年，财政部开启了问责地方政府违法违规举债的先河，查处并且公开通报了10批违法违规举债的案例，处理了近百名相关责任人。

近期，中央层面全面强化对PPP的监管，防控将投资基金异化为债务融资平台，资产管理业务按“穿透原则”加强资金投向管理，规范国有金融企业参与PPP项目的经营行为，要求国有金融企业以PPP项目规范运作为融资前提条件，避免PPP异化为新的融资平台等。《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（以下简称“通知”），是财政部首次单独发文全面规范金融机构对地方政府的投融资行为。旨在规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，与地方政府债务管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府债务风险。

二、主要内容

（一）PPP项目资本金：全面“穿透式”监管

《通知》明确国有金融企业全面“穿透式”资本金审查，并审慎评估融资主体还款能力，确保自有经营性现金流覆盖应还债务本息。国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。

（二）PPP项目流程：强化合规监管

国有金融企业应以PPP项目规范运作为融资前提条件，对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的，物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目，不得提供融资。谨慎看待PPP项目，更加谨慎看待入库和新增PPP项目。

（三）PPP项目融资：突出重点对象监管

除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。国有金融企业应将严格遵守国家地方政府债务管理法律法规和政策规定作为合规管理的重要内容，切实转变业务模式，依法规范对地方建设项目提供融资，原则上不得采取与地方政府及其部门签署一揽子协议、备忘录、会议纪要等方式开展业务，不得对地方政府及其部门统一授信。

（四）PPP项目效率：全面落实绩效监管

全面加强对金融企业进行绩效评价和考核，金融企业违法违规向地方政府、地方国有企业等提供融资，要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保或承担偿债责任，被相关部门依法依规追究责任的，根据相关部门提供的处理处罚情况，对该金融企业下调评价等级。为督促国有金融企业尽职调查、严格把关，《通知》明确了国有金融企业参与地方建设融资时应审查评估的重点。要求资本金审查应坚持“穿透原则”，既要关注项目资本金本身是否符合规定，若发现存在“名股实债”等违规操作的，不得向其提供融资，还需向上“穿透”审查，重点关注以债务性资金违规出资等问题。

三、政策评价

规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，主要目的是与地方政府债务管理等政策形成合力，对国有金融企业参与地方建设融资过程中确实存在的乱象和不规范行为加强监管，及时纾解和纠偏，有效防范和化解地方政府债务风险。同时注意把控政策力度，既要避免对国有金融企业正常运营造成过大冲击，又要防范存量债务资金链断裂，形成“处置风险的风险”。

《通知》的出台，PPP监管预计继续增强，未来不规范、不合规的PPP项目将很难融资，短期内社会资本参与PPP项目的资本金可能会供给不足，仅靠社会资本自有资金，则合法合规资本金的PPP项目数量将大幅减少，同时，银行等金融机构对PPP项目的贷款将更加审慎，PPP项目贷款规模或将下降。

撰稿人： 中国政府管制研究院 陈松博士