中国推行PPP模式目前虽然缺乏专门的PPP法律，但国务院、国家发改委和财政部等部门已出台了大量PPP法规政策，在新制度经济学中，这些法规政策都属于正式制度。而且这些法规政策都强调促进民间投资，鼓励民营企业参与PPP项目。但我们经过大量调研发现，民营企业参与PPP实际上面临着一系列隐性的非正式制度壁垒。对不少民营企业来说，这些非正式制度壁垒成为它们参与PPP的“玻璃门”。因此，本文重点分析民营企业参与PPP所面临的这些非正式制度壁垒，并针对性地提出了促进民营企业参与PPP的制度创新建议，以提高民营企业参与PPP的积极性。

民营企业参与PPP所面临的非正式制度壁垒体现在多个方面，这些非正式制度壁垒大都是隐性的，但对民营企业参与PPP会产生较大的阻碍作用。由于非正式制度影响的广泛性，民营企业参与PPP面临的非正式制度壁垒的表现形式也是多种多样的，本文通过访谈数十位民营企业家、PPP中介机构和部分地方政府官员，重点分析对民营企业参与PPP影响较大的四方面非正式制度壁垒。

（一）对民营企业存在观念上的偏见

民营企业参与PPP面临的一个非正式制度壁垒便是政府的不信任，表现为一些地方政府对民营企业存在观念上的偏见。微观经济理论把信任视为一种非正式约束，它不仅可以对参与方的交易行为施加约束，而且可以大大降低事前交易的信息和谈判成本、减少事后交易的契约实施和监督成本并增加交易者对未来的可预期性。一些地方政府对民营企业参与PPP缺乏信任，主要源于对少数民营企业的负面评价。综合有关调研资料，某些地方政府对民营企业观念上的偏见主要表现为以下几个方面：（1）认为民营企业不适合提供公共产品。由于多数PPP项目具有公共性、公益性和显著的规模经济性等特点，不少地方政府认为不适合由追求利润最大化为目标的民营企业提供公共产品。与长期以来提供公共产品的国有企业相比，认为民营企业缺乏公用产品生产和经营的管理经验，不适合参与PPP项目。（2）考虑到违约风险不愿与民营企业合作。由于少数民营企业曾发生过项目违约等行为，这影响了民营企业的整体声誉，导致整个市场信息不对称，即使参与PPP项目招投标的民营企业具有良好的信誉和开展项目的实力，但是一些政府部门对其缺乏足够了解，从观念上认为民营企业会出现违约行为。同时，一些地方政府还认为民营企业容易受经济波动的影响，平均寿命短，而一般PPP项目期限长达十多年甚至三十年，因此一些地方政府担心民营企业在项目期内有破产的风险。（3）出于廉政风险考虑不愿与民营企业合作。一些地方政府官员担忧，如果让民营企业承担PPP项目会存在政治风险和道德风险，还会面临较大的审计和舆论压力。如果民营企业收益高，容易产生国有资产流失、存在利益输送等质疑。反之，一旦PPP项目失败，地方政府可能需要对亏损的民营企业承担相应责任，也可能会面临来自民营企业的行政诉讼。相比之下，国有企业是政府管的，可控性强，能避免廉政风险。因此，一些地方政府不愿意和民营企业打交道，在企业身份上存在“重公轻私”的观念。

（二）PPP项目实施中对民营企业存在歧视行为

由于一些地方政府对民营企业有观念上的偏见，在PPP实施过程中必然会产生对民营企业的歧视行为。例如，某地一位政府官员承认，不少PPP项目为保证国企中标，故意在注册资金规模、企业资质等方面设置较高的标准。另外，某些本该让民营企业参与公平竞争的PPP项目，一些地方政府通过所谓的邀请招标、竞争性磋商等采购方式，故意绕过公开招标程序而将项目直接交给国有企业。调查发现，在PPP项目实施过程中，一些地方政府对民营企业的歧视行为主要表现为三个方面：（1）PPP招投标文件中设置不合理的门槛。某些通过公开招标选择社会资本方的PPP项目，其招投标文件中设置了过高的不合理门槛，不少民营企业难以达到这些门槛。例如，在某市一个海绵城市PPP项目招投标文件中就明确规定，投标企业必须具备市政特级资质，而市政特级企业在全国范围内也是为数不多的。对此，不少民营企业反映，原本技术门槛并不高的PPP项目，由于一些地方政府在其招投标文件中明确提出投标企业具有多年从业经验、取得国际证书、具有行业顶级资质等过高要求，这使许多民营企业望而却步。（2）民营企业需要承担较高的制度性交易成本。在实施PPP项目过程中，民营企业需要分别和多个政府部门打交道，只要有一个政府部门不过关，整个项目就会被拖延甚至搁浅，存在较大的制度性交易成本。例如，浙江一家民营企业在某县承担的一个垃圾发电PPP项目，因多个政府部门审批和居民搬迁等原因，2014年8月中标的项目，到2017年2月才拿到土建施工许可证，不仅大大增加了投资成本，还因此缩短了能够正常收费的特许经营期。（3）地方保护主义阻碍外地民营企业参与本地PPP项目。在一些地方PPP项目的招投标文件中，规定外地企业须办理一系列繁杂的备案手续，或者要与本地企业合作才能获得投标资格。更有甚者，备案手续只有拿到招标文件后才能办理，而且要求十分苛刻，包括不少与项目本身无直接关系但外地企业又较难在短时间内实现的条件。在存在地方保护主义的情况下，许多PPP项目没有竞争就“花落本地”，这严重阻碍了外地民营企业参与本地PPP项目。

（三）国有企业对民营企业的“挤占效应”

在现有制度条件下，民营企业参与PPP缺乏公平的竞争环境，民营企业无法与国有企业平等竞争，国有企业对民营企业存在“挤占效应”。主要表现在以下几个方面：（1）政府与国有企业间存在特殊关系，民营企业无法拥有政府对国有企业的同等待遇。目前，国有企业事实上具有行政级别，不同行政级别的国有企业与不同层级的政府之间存在特殊的政企关系，政府可以任命国有企业领导人，国有企业领导人又可以到政府部门担任要职。这种特殊关系意味着国有企业可以获得政府各种隐性的政策扶持，并能在较短时间内通过有关审批事项，制度性交易成本较少。与国有企业相比，在PPP模式中民营企业与政府之间只是合作伙伴关系，要通过相同的审批程序往往要经过很多周折，从而产生大量的制度性交易成本。（2）政府与国有企业具有长期合作关系，政府会优先选择国有企业承担PPP项目。长期以来，在传统管理体制下由国有企业提供公共产品，政府与国有企业之间建立了稳定的委托代理关系。这使不少地方政府在选择PPP项目的社会资本合作方时会优先考虑国有企业，形成了一种对国有企业的保护主义。（3）民营企业与国有企业的融资成本不对等。目前，大部分PPP项目是以银行贷款为主要融资渠道，与国有企业相比，民营企业在对PPP项目融资时面临高昂的融资成本。即使是资质良好的民营企业，金融机构在发放贷款时也会特别谨慎，而且民营企业的融资成本往往会大大高于国有企业的融资成本。如某地一位企业家认为，民营企业信誉再好，最高也只能被评为AA+，而国企一般都能评上AAA，这对民营企业融资人为制造了瓶颈。据了解，国有企业的PPP项目融资成本可以控制在3%左右，而民营企业的融资成本则一般在6%以上。有的民营企业还反映，民企不仅贷款利率高，有的商业银行还要求将30%甚至更高比例的贷款资金返存到银行，这使实际年息达8%以上。这导致民营企业的盈利空间被明显压缩，相对于国企，民营企业参与PPP项目只能获得十分有限的利润，严重影响了民营企业参与PPP的积极性。

（四）对民营企业的承诺存在不确定性

民营企业愿意参与PPP项目，其前提条件是民营企业预期政府能履行承诺，取得合理的投资回报。但在PPP项目实施过程中，一个突出问题是一些地方政府对民营企业的承诺存在不确定性。主要表现在以下几个方面：（1）由于事前未签订较为完备的PPP项目合同，在项目实施过程中政府未向民营企业兑现事前作出的政策承诺。一些地方政府在PPP项目的招商引资中，为缓解财政资金压力，往往会事先向民营企业承诺各种优惠政策，吸引民营企业参与竞标。但在项目实施过程中，由于所签订的合同过于简单或缺乏对政府强有力的契约约束，政府没有向民营企业兑现相关政策承诺。例如，在福建泉州刺桐大桥PPP项目中，民营企业与政府签订的合同未能对该大桥的收费以及车流量等问题做出详细规定。随着泉州城市建设的发展，先后建成了七条免费通行的大桥而对刺桐大桥的车流量造成严重分流，刺桐大桥的通行费收入锐减，最后致使项目亏损。（2）一些地方政府由于缺乏契约精神，没有履行与民营企业依法签订的PPP项目合同。PPP项目都需要签订项目合同，从法律层面保证双方实现承诺并约束双方的失信行为。但在政府与民营企业的合作过程中，由于一些地方政府缺乏契约精神，当契约不执行的机会成本较小，惩罚不力时，这些地方政府就可能选择违约。更为严重的是，如果政府方没有履行PPP项目合同，民营企业缺乏有效渠道维护自身的合法权益。因此，民营企业在参与PPP时必然会慎重考虑政府失信风险。（3）由于地方政府领导人的频繁更换，导致政府没有兑现对民营企业所做的承诺。PPP项目的生命周期长，而地方政府换届、领导人调动比较频繁，在一些地方政府官员中，存在“新官不理旧账”的问题，导致政府对民营企业事先所作的承诺不能兑现。在PPP模式下，民营企业在与政府的博弈中处于弱势，民营企业与政府面临着不对称的风险，即一个PPP项目失败对政府来说所需要承担的损失较小，但民营企业可能会蒙受重大损失。由于政府换届造成政府履约失信，将对民营企业带来无法预期的风险，这会阻碍民营企业积极参与PPP。

撰稿人： 中国政府管制研究 王俊豪教授

原文：《民营企业参与PPP的非正式制度壁垒分析——基于新制度经济学视角》，作者：王俊豪、朱晓玲、陈海彬，刊登于《财经论丛》2017年第6期