城市公用事业是涉及城市居民切身利益的基础性产业，保障居民的消费支付能力成为政府的重要职责和实行补贴的重要领域。在北方寒冷地区，供热是冬季保障居民生命健康和基本生活的重要必需品，面对较高的供热成本，建国以来国家建立了福利性居民供热补贴制度，居民采暖补贴制度集中反映了中国城市公用事业福利性补贴的制度特征。随着中国经济市场化的深入和快速城市化，计划经济体制下形成的福利性供热补贴日益成为特殊利益集团的一种特权福利，是城乡二元分割和社会成员体制间歧视的重要体现，是影响经济效率、节能减排和社会公平的重要阻碍。

一、福利性供热补贴的歧视性

居民采暖补贴制度作为政府一项追求社会公平目标的公共政策，其有效性很大程度上取决于政策实施中谁受益、谁受损，即政策实施是否充分体现了社会公平。在计划经济福利性供热收费体制下，采暖费是城镇机关、企事业单位职工的一项福利，依靠政府财政补贴，实行单位统包付费。计划经济体制下形成的供热补贴制度本身就包含了诸多的歧视性安排，具体体现为如下三个方面：

第一，城乡户籍歧视。根据公平与效率兼容的要求，供热补贴应覆盖寒冷地区所有满足一定标准的采暖费低支付能力家庭。中国北方地区城镇居民供热补贴是城乡二元结构的重要的互补性制度安排，初始制度设计就仅适用于城镇特定职业群体，直接财政补贴和隐性价格补贴都将农村人口排斥在外。2014年，北方16个供热省份城镇人口为3.14亿，农村人口2.63亿。如果按最高城镇集中供热普及率70%计算，则北方供热省份大约有4.83亿人无法获得隐性供暖补贴，居民供热隐性间接补贴的人口覆盖面仅为16.29%。

第二，就职单位歧视。在计划体制下建立的福利性供热体制，主要是针对“国有单位”就业的职工群体。根据《中国人口和就业统计年鉴（2015）》的统计数据，2014年，北方16个供热省份机关事业单位“泛公务员”群体占北方供热省份总人口比重为3.69%，包含国有企业员工后的国有单位就业人员总数为3140万人，其总人数仅占北方供热省份总人口的5.45%，但却占了政府采暖费补贴的90%以上。

第三，行政级别歧视。在机关事业单位内部，职工的采暖费补贴发放标准主要是依据员工的行政级别高低，实行差别化递增补贴。从2014年呼和浩特、哈尔滨、北京、长春四个典型城市执行的机关单位职工取暖费发放标准来看，呼和浩特正省级补贴额与科员补贴额差距最高为3.29倍，北京差距最小为2倍。基于行政级别为核心的补贴标准差别反映了供热补贴实际上是一种隐性的特权福利。

计划经济体制下形成的供热补贴制度主要是为少数特定人群提供的福利性政策优惠，而非平等地适用于整个社会，是违背公平正义的福利制度设计，并且歧视性福利制度没有随着整个社会的市场化和现代化进程而有明显改变，体现出明显的利益固化和制度刚性，少数特定群体长期获益，大多数真正需要保护的低收入弱势群体被排斥在体制之外。课题组针对2015-2016年采暖期哈尔滨、黑河、沈阳、天津、济南这五个城市居民家庭采暖费支出的调查数据显示，大多数城市中高收入家庭的采暖费负担都是可承受的，但这五个个城市低收入家庭的采暖费负担都超过世界银行提出的采暖费支出占家庭可支配收入5%的警戒线，哈尔滨和黑河两个城市的低收入家庭采暖费负担指数甚至都超过10%。北方供热省份部分地区的地级市和县镇，由于受地方财力所限，一大部分低收入家庭无法获得补贴。显然，采暖费负担是影响北方城市低收入家庭生活质量的重要因素，如果不能获得合理的政府采暖补贴，其采暖费支出将成为重要的家庭支出负担。

二、建立体现公平正义的供热补贴制度

采暖费补贴本质上应该是一种促进社会公平的福利性制度安排，但是中国采暖费补贴制度设计却使其成为一种特权福利，本来是满足公民基本需求的福利制度却被赋予了过多的政治考量和等级因素，一个以追求公平为目标的公共政策却成为加剧社会不公平的制度，是典型的政策性歧视制度安排。歧视性福利供热补贴制度是造成社会不公平的重要劣性制度安排，其根源来自国家歧视性初始制度设计，因此改革必须由国家作为第一行动集团，由制度企业家来主导推动。采暖费补贴制度改革应坚持以下方向：

第一，必须始终明确政府保障供应的责任。保障低收入群体的供暖需求是政府不可推卸的责任，是保证供热体制改革顺利推进和促进社会公平的重要内容。在供热行业改革过程中，必须始终明确政府保障低收入群体用热的责任，市场化改革不应成为政府逃避责任的借口，而应成为加强政府责任的契机。目前在供热企业政企不分的情况下，针对低收入困难家庭的供热采暖费补贴主要由政府财政资金来解决，将来随着企业市场化改革的到位，可以由政府和企业共同出资建立居民供热普遍服务基金。考虑到地区之间经济发展水平的不平衡性，对于经济欠发达地区，应建立采暖补贴资金国家财政转移支付机制，弥补经济困难城市财政资金不足的压力，避免出现“中央出政策、地方出钱”的中央与地方改革激励冲突问题。

第二，消除居民采暖费补贴的歧视性，覆盖城乡居民，保证所有公民机会均等。供暖是寒冷地区居民作为一个生命体的最基本需求，具有普遍服务的性质，所有社会成员应一视同仁。为了保证改革平稳推进，在改革过渡期，可采取“赎买”政策来解决旧制度的沉淀成本并化解改革阻力，结合机关事业单位工资制度改革、社会养老保险制度改革，实现供暖费由“暗补”变为“明补”，并逐步消除采暖费的户籍歧视、职业歧视和行政级别歧视等各种歧视性制度，从而建立覆盖城乡、平等适用于所有社会成员的供热补贴体制。

第三，建立只针对低收入群体的采暖费补贴制度，提高补贴的精准性和有效性。采暖费补贴改革应恢复其促进社会公平的本来角色，应主要是针对低收入群体，而不是面向所有城镇居民实行普惠制福利补贴，补贴对象应该是只针对包括现有五保户在内的占总人口比重10%的最低收入群体，从而提高政府补贴的针对性和精准性，更好地体现社会公平。具有较高收入水平的中高收入群体不应成为政府补贴的对象，为更好促进社会公平，应积极推进热计量改革和实行阶梯递增热价，发挥阶梯递增热价交叉补贴机制促进社会公平的作用。

第四，深化供热价格机制改革，由福利供热向市场化商品性供热转变。通过改革使价格合理反映供热燃料成本变化和供热环境成本，遵循使用者付费，实现用多少热、付多少费，并强化对供热企业的价格和成本监管，防止企业虚报成本来获取不合理利润。

撰稿人： 经济学院 唐要家 教授

原文：《公平导向的供热补贴制度改革研究》，作者：唐要家，徐燕，刊于《理论学刊》2016年第4期