因新冠肺炎疫情而推迟的全国两会于5月21日开幕。今年是中国决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚之年，也是“十三五”规划收官之年。在这样一个关键时期召开的两会，内涵丰富、意义重大。浙江省新型重点专业智库“中国政府监管与公共政策研究院”结合自身研究特色，分别从国家治理能力、食品与卫生健康监管、公正监管、城镇化与基础设施建设、生态与环境监管以及能源监管等六个方面，对两会期间习近平总书记的讲话和李克强总理做的政府工作报告进行了专业解读。

一、国家治理能力

高效能治理是国家治理能力与治理体系现代化的具体要求和生动体现

面对突如其来、影响深远的新型冠状病毒疫情，习近平总书记在为中国化危为机“开处方”时强调，要有针对性地部署对高质量发展、高效能治理具有牵引性的重大规划、重大改革、重大政策，掌握工作主动权、打好发展主动仗。“高效能治理”是国家治理能力与治理体系现代化的具体要求和生动体现，是新时代持续健康发展能力的重要组成部分。

第一，高效能治理是制度集成创新和技术推广运用的结合。实现治理体系与治理能力现代化，要求持续把改革成果转化为制度优势、把制度优势转化为治理效能，作为转型中的发展大国，我国正处于制度转型向制度定型的关键转折期，如何加强制度集成创新，形成有效制度供给体系，进而助力形成明确的制度预期，对高效能治理具有基础性意义。在此基础上，治理的高效能很大程度上依赖于科学技术的进步与广泛运用，当前的重点在于推进政府数字化转型，构建数字政府，实现治理数字化。

第二，高效能治理的关键在于推进省域治理的高效能。省域治理具有承上启下的关键性作用，省域治理水平的高低直接影响所辖市县推进治理现代化的力度、速度和效度，也直接影响全国治理的“总成绩”。当前高效能省域治理的重点有三：一是要明确省域高效能治理的战略定位与目标选择，应与全面小康、现代化建设相适应，应是高质量发展的重要内容。二是要明确省域高效能治理的阶段特征与主攻方向，总结先行先试经验，着力构建相对成熟的制度体系，实现制度转型到制度定型的历史性提升。三是要明确省域高效能治理的重点任务与关键抓手，重点在于充分发挥诸如“最多跑一次”改革为代表的效能优先的引领示范作用，打造具有中国特色的城市治理模式。

第三，高效能治理要注重让城乡居民广泛参与。“人民至上”已成为疫情暴发以来特别是两会期间的重要热词，旨在实现全体社会成员都能拥有满满的获得感、幸福感、安全感。实现这一目标的基础在于赋予人民参与权，要问政于民、问需于民、问计于民，构建“民意直通车”，真正落实“人民当家作主”。

撰稿人： 中国政府管制研究院 倪建伟 教授

 

深化改革加强监管的政策组合优势

《政府工作报告》提出依靠改革激发市场主体活力，破除体制机制障碍，激发内生发展动力。改革重点内容包括：深化“放管服”改革，以公正监管维护公平竞争；推进要素市场化配置改革，激活各类要素潜能；提升国资国企改革成效，完善国资监管体制；优化民营经济发展环境，构建亲清政商关系；推动制造业升级和新兴产业发展，打造数字经济新优势；提高科技创新支撑能力，谁能干就让谁干；深入推进大众创业万众创新，坚持包容审慎监管。

改革是社会经济发展的源动力。政社分开、政企分开、政资分开等国企改革持续推进，有利于逐步厘清政府与市场的边界。扶持民营经济、要素市场化配置、谁能干就让谁干等市场化改革，有利于营造能者上、劣者汰的竞争环境。2020年继续推进市场化改革，为激发市场主体活力奠定基础。

监管是社会经济发展的安全器。清晰的政府市场边界，亲清的政商关系构建，为完善政府监管体制机制创造了条件。“放管服”改革构建了政府监管体制机制的基本框架。通过公正监管、国资监管、包容审慎监管等监管手段，维护市场公平竞争，为更大激发社会创造力提供制度保障。

撰稿人： 中国政府管制研究院  高伟娜 博士

 

加强应急风险常态化管控能力建设 推进城市安全稳定发展

十三届全国人民代表大会第三次会议审议通过了李克强总理作的《政府工作报告》（以下简称《报告》）。《报告》明确要求“加强洪涝、火灾、地震等灾害防御，做好气象服务，提高应急管理、抢险救援和防灾减灾能力”。在此之前，2018年国家应急管理部的设立标志着我国开始对应急风险管理机制进行系统性的改革；2020年4月粤港澳大湾区建设领导小组率先审议通过了《粤港澳大湾区气象发展规划（2020-2035年）》，围绕灾害性天气预报平均时效、数值天气预报模式分辨率、暴雨预报准确率、公众气象服务满意度等量化指标提出了具体的发展目标。已有研究表明，全球气候变化以及城市化气候效应已经成为了改变城市地区气候特征的主要诱因。从提高城市及区域单元防灾减灾“韧性”的角度出发，要继续加快构建基于城市灾害信息化管理的应急风险常态化管控机制，完善灾害信息化预警能力建设，强化网格化灾害风险预警业务，提供精准化、均等化、个性化、多元化服务，提高灾害信息社会化服务能力。从落实区域发展战略的角度出发，改变原有条块化管理模式，继续积极推进新形势下城市群灾害链综合检测预警能力建设，形成灾害分析预判“一张图”机制，构建基于多部门多领域信息技术互通共享的灾害防治体系。

撰稿人： 中国政府管制研究院  邵丹娜 博士

 

监管平台化——政府“紧日子”的长久之计

十三届全国人大第三次会议上，李克强总理在2020年《政府工作报告》中多次强调中央和各级政府要过“紧日子”。这一举措的提出直接指向中央及地方财政支出的压缩。而政府职能既要正常甚至良好地履行，又不能使财政有须臾负担，其长久之计显然在于技术应用。而监管是政府核心职能，监管平台化自然是政府“紧日子”长久之计的核心内容。

事实上，监管平台化在我国已有积累：首先，随着我国互联网产业蓬勃发展，中国互联网界首创的“互联网+”催生出“互联网+监管”地方实践。其次，近年来国家行政法规、规章多次提出，要适应新一轮科技革命和产业变革趋势，适应市场主体活跃发展的客观要求，充分发挥新科技在监管中的作用。最后，各地“互联网+监管”平台纷纷上线，并与国家平台对接。可见，我国的监管平台化不仅有扁平化、互动性的互联网理念指导，而且具备一定制度和技术条件；不仅是当前政府监管的刚性需要，而且是未来政府监管的必然趋势。

然而，过“紧日子”的提法实际上也对监管平台化提出了经济性要求：“互联网+监管”的技术成本与交易成本最大限度地降低，并产出最大程度的绩效。

撰稿人： 中国政府管制研究院 崔鹤 博士

 

依靠改革激发市场主体活力

国务院总理李克强在2020年5月22日第十三届全国人民代表大会作政府工作报告。工作报告在2019年政府工作的基础上，针对2020年发展的主要目标和下一阶段工作进行了总体部署。其中，针对我国经济社会发展工作，政府报告重点强调了以下几个方面：1）坚持以供给侧结构性改革为主线，深化“放管服”改革，激发内生发展动力，在常态化疫情防控下推动全面复工复产、复市复业。2）推进要素市场化配置改革，赋予省级政府建设用地更大自主权，促进人才流动，激活各类要素潜能。3）提升国资国企改革，完善健全国资监管体制，深化混合所有制改革，健全市场化经营机制，提高核心竞争力。4）优化民营经济发展环境，保障民营企业平等获取生产要素和政策支持，构建亲清政商关系，促进非公有制经济健康发展。5）推动制造业升级，以新技术为引擎，带动新业态、新模式、新产业的新兴产业发展。5）提高科技创新支撑能力，支持基础研究和应用基础研究，引导企业增加研发投入，促进产学研融通创新。6）深入推进大众创业万众创新，坚持包容审慎监管，发展平台经济、共享经济，更大激发社会创造力。

撰稿人： 中国政府管制研究院  耿洁 博士

 

着力加强平台监管创新 扎实推进电商经济发展

《2020年国务院政府工作报告》（以下简称《报告》）特别指出“电商网购、在线服务等新业态在抗疫中发挥了重要作用，要继续出台支持政策”。在此基础上，《报告》从实施扩大内需战略的角度再提“支持电商、快递进农村”，并且连续6年提及跨境电商，强调“加快跨境电商等新业态发展”。由此可见，电商网购等新业态作为拉动中国经济增长的热点领域仍将持续迎来可预期的政策利好。

随着直播带货等新零售方式的出现，电商经济加速多样化的过程必然带来更多不确定性。本次两会代表提案中反映的社交电商平台售假、农村直播电商规范化等问题，进一步提示了加强监管创新对于推动电商经济健康发展的必要性。2019年《电子商务法》的出台是促进电商行业监管与规范的重要里程碑，其亮点之一便在于明确电商平台作为一类特殊主体需要承担的责任和义务，由此也为逐步发挥电商平台的监管优势做好了铺垫。强化电商平台的监管参与，包括引入以平台规则为核心的治理机制、确立以平台为节点的知识产权保护规则等将是下一阶段监管创新的重点方向，同时也将成为落实《报告》要求“坚持包容审慎监管，发展平台经济”的有力举措。

撰稿人： 中国政府管制研究院  周冉 博士

 

突出民生导向，稳定经济运行

2020年5月22日，国务院总理李克强在第十三届全国人民代表大会第三次会议上代表国务院向两会报告政府工作。对中国经济总体发展形势有如下阐述：

2019年中国经济运行总体平稳，国内生产总值达到99.1万亿元，增长6.1%。经济结构和区域布局继续优化，发展新动能不断增强，改革开放迈出重要步伐，三大攻坚战取得关键进展，民生进一步改善。2020年中国经济优先稳就业保民生，坚决打赢脱贫攻坚战，努力实现全面建成小康社会的社会目标任务；城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅3.5%左右；进出口促稳提质，国际收支基本平衡；居民收入增长与经济增长基本同步；现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽；重大金融风险有效防控；单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降，努力完成“十三五”规划目标任务。

需要说明的是，《政府工作报告》中并未提出具体全年经济增长指标，并不意味着经济增长不重要。其实，宏观经济运行是一个系统，经济增长指标也是一个体系。今年的政府工作报告提出全年城镇新增就业、城镇登记失业率、居民消费价格、国内生产总值能耗等具体指标。这些具体指标指出，保住就业、保住价格稳定和市场稳定，就保住了民生，突出了民生导向，着眼于稳定经济运行，这些指标经过努力，能够最大限度地完成，也就是为疫情形势下确保实现全年经济社会发展任务提供了有力的经济支撑。

撰稿人： 中国政府管制研究院 左文鼎 博士

二、食品卫生健康监管

提标强基，多手段推进基本医疗服务水平提升

改革开放以来，中国经济社会发展取得了举世瞩目的成就。近年来又用较短的时间实现了基本医疗保险全覆盖，这一发展成就为世界各国所震撼。持续推进中国人民身体健康和生命安全，特别是新冠肺炎疫情为中国医疗保障体系的创新式的快速发展提出了新的要求。2020年政府工作报告，明确提出要提高基本医疗服务水平。其中，居民医保人均财政补助标准增加30元，开展门诊费用跨省直接结算试点。对受疫情影响的医疗机构给予扶持。深化公立医院综合改革。发展“互联网+医疗健康”。建设区域医疗中心。提高城乡社区医疗服务能力。推进分级诊疗。促进中医药振兴发展，加强中西医结合。构建和谐医患关系。严格食品药品监管，确保安全。这些重要举措为提升中国人民的医疗保障和便民服务，推动与弘扬中医的重要性与中西医有机结合，有效监管药品安全具有重要作用。未来一段时间内，在国家有关政策的指导下，应持续推进“三医联动”，形成科学的医疗服务与药品定价与调价机制，利用大数据、互联网等新技术、新手段，提高医疗便民化、信息化服务水平，有效监控医保基金使用，让医保基金便民化与利用的有效化，从而推动中国医疗事业的持续健康发展。

撰稿人： 中国政府管制研究院 王岭 副研究员

 

提高基本医疗服务水平 推动医疗信息体系建设

2020年5月22日，李克强总理在第十三届全国人民代表大会第三次会议上做所做的政府工作报告中指出，要提高基本医疗服务水平，将居民医保人均财政补助标准增加30元，开展门诊费用跨省直接结算试点，深化公立医院综合改革，建设区域医疗中心，发展“互联网+医疗健康”，推进分级诊疗。

以上内容反映了政府在“新冠”疫情背景下对通过医疗体制改革和医疗卫生服务建设防范社会风险、化解社会危机的总体思路。通过提升居民医保补助标准给予人民医保基金保障，通过开展门诊费用跨省直接结算为居民提供医疗服务便利，通过深化公立医院综合改革和建设区域医疗中心加强公共卫生体系建设。以上举措也符合习近平总书记提出的，健全重大疾病医疗保险和救助制度，完善应急医疗救助机制，完善医保异地即时结算制度，统筹基本医疗保险基金和公共卫生服务资金使用的指导思想。

此外，通过发展“互联网+医疗健康”推动医疗信息系统建设也是本次两会有关医疗改革提案的一大两点。有代表提出，通过移动互联网技术，实现现有医疗信息孤岛的互联互通，在此基础上实现患者信息共享，使医务人员能够全程跟踪患者信息，最终为患者提供连续、整合的医疗服务。基于互联网技术和大数据实现患者医疗数据互通，也将助推基层首诊、双向转诊、上线联动的分级诊疗体系的建设。

撰稿人： 中国政府管制研究院 张肇中 博士

 

中国医保改革持续深化 异地结算改革逐步推进

长期以来，国内医疗保障实行的是属地管理。异地的医疗机构不受所属医保统筹地区的政策约束和具体管理，甲地医保机构难以对乙地医疗机构的医疗行为进行监督管理。自2009年，《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)》的提出以来，中国医保改革拉开新篇章。2017年，政府工作报告提出利用全国医保信息联网，对住院费用实施异地直接结算。2020年5月22日，李克强在作政府工作报告时，明确提出提升基本医疗服务水平，开展门诊费用跨省直接结算试点。这说明中国医保改革持续深化，并将异地结算改革作为政府工作重心。从现行异地结算实施过程中看，如何制定基本医疗保险关系转移接续办法，如何解决农民工等流动就业人员基本医疗保障关系跨制度、跨地区转移接续问题以及如何做好城镇职工医保、城镇居民医保、新农合、城乡医疗救助之间衔接工作还尚待完善。本人认为试点地区首先应该明确异地就医政策，加强办事人员的业务能力。其次，对于异地结算之间比例差异应该出台相应协调政策。最后，加强医保信息系统的稳定性，增强医保信息平台和医院平台的服务能力，积极推行“不见面备案”，提高审核报备效率，尽可能让信息“多跑路”，老百姓少跑腿。

撰稿人： 中国政府管制研究院 刘相锋 博士

 

推进食品安全重大风险预警机制建设 加强网络餐饮监管

李克强总理在第十三届全国人民代表大会第三次会议上做所做的政府工作报告中指出，在“新冠”疫情的背景下，要进一步严格食品药品监管，确保食品药品安全。围绕加强食品药品监管，“两会”代表指出，此次新冠肺炎疫情给我国食品安全重大风险预警及防控机制建设敲响了警钟，主要提出了以下两方面提案：

一是，推进食品安全重大风险预警机制建设。参会代表提出，一方面要加强食品安全预警和防控的顶层设计；另一方面要借鉴此次国务院疫情联防联控机制经验，尽快建立和完善食品安全重大风险隐患的识别和预警机制；此外，要建立匿名举报奖励制度，优化举报响应和处置规范，建立区域间举报信息调查联动机制。以应对此次疫情为契机，自上而下的建立顶层统筹规划、基层监督举报、快速识别风险的预警和防控机制。

二是，进一步加强网络餐饮食品安全监管，保障网络餐饮安全。加强网络餐饮商家准入审查力度，建立全国统一的食品经营许可信息平台，提高准入审查的准确性和力度。同时建立配送人员健康体检制度，加强配送过程监管。强化主体责任，形成对商家、配送人员的一体化监管。

撰稿人： 中国政府管制研究院 张肇中 博士

强化激励性监管 推动生态农业发展

2020年的国务院《政府工作报告》中提出“提高生态环境治理成效，突出依法、科学、精准治污”和“支持现代农业设施、饮水安全工程和人居环境整治”等有关农业生态领域的重要内容。我国2015年提出的“化肥农药零增长计划”已提前完成，取得了良好的效果，但2019年农用化学品施用强度仍远高于发达国家施用的警戒值，部分地区的施用强度甚至是其几倍，农用化学品施用减量压力仍然巨大。高质量发展背景下，生态补偿作为经济激励手段之一，是农用化学品施用减量控制的重要手段。基于此，我国在保证农产品供应的同时，进一步推动“肥药两减”，要从以下几个部分着手：第一，要从农民的根本利益和生产积极性出发，“肥药两减”生态补偿标准的测算要以生产者经济收益损失为中心内容，并辅以施用替代品污染参数进行修正，有利于明确生产者的受偿意愿。第二，面对区域发展不平衡的现实问题，生态补偿标准要构建空间异同上的、具有相对一统性的补偿标准方案，有利于相关部门的实际操作，为各地区生态补偿方案的实施提供中观尺度上的指导。第三，生态补偿方案的实施过程中，要着力解决监管者和生产者在化学投入品的施用数量上会存在严重的信息不对称问题，提高生态补偿方案实施效果。

撰稿人： 中国政府管制研究院 杨建辉 博士

 

三、公正监管

以公正监管维护公平竞争，激发市场活力

李克强总理在《2020年国务院政府工作报告》中提出：“依靠改革激发市场主体活力，增强发展新动能。困难挑战越大，越要深化改革，破除体制机制障碍，激发内生发展动力。深化‘放管服’改革。……以公正监管维护公平竞争，持续打造市场化、法治化、国际化营商环境。”

让市场在资源配置中起决定性作用，就要把竞争机制保护好，公平竞争是市场实现高效配置资源的前提和保障。公平竞争就是让不同的市场主体享有同等的市场地位。例如，在进入不受管制的行业时，所有市场主体应拥有同等的选择进入的权力；所有市场主体在生产要素市场上拥有同等的购买和使用权力等。造成不公平竞争的原因诸如：拥有市场势力的企业滥用其市场支配地位排除、限制竞争；地方政府违规给予企业补贴，设置行业和地域的进入壁垒；利用消费者信息不对称，生产假冒伪劣商品的企业以次充好，从而使得生产正品的企业遭受排挤，“劣币驱逐良币”；先涨价后打折等价格欺诈行为、夸大事实的广告欺骗行为，使得诚实经营商家反而在短期销量下滑等。

政府要通过加强和改进市场监管职能来维护公平竞争的市场环境，激发市场活力。应高效执行《中华人民共和国反垄断法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》；全面开展公平竞争审查；坚决查出、打击假冒伪商品，严格实施商品质量监管；对价格欺诈、广告欺诈行为实施严格惩戒并对消费者权益做到及时保护。在监管实践中应当注重监管的公正性，正如李克强总理2018年9月在国家市场监督管理总局座谈时所指出的，“激发市场活力和公正监管相辅相成，没有公正监管就没有公平竞争”。公正监管要求对所有市场主体一视同仁，不能选择性执法，在一般商品和服务领域全面实施“双随机，一公开”跨部门联合监管，对监管者也要加强监管等。

撰稿人： 中国政府管制研究院 甄艺凯 副研究员

 

以公正监管维护公平竞争，优化营商环境

2020年的政府工作报告提出，深化“放管服”改革，以公正监管维护公平竞争,持续打造市场化、法治化、国际化营商环境。以简政放权、放管结合、优化服务为特征的“放管服”改革，是现阶段转变政府职能、深化简政放权改革的突破口。以制度变革和机制创新为特征的“放管服”改革，不仅可以降低市场主体的制度性交易成本，而且通过精简审批事项、简化审批程序，以公正监管维护公平竞争，进而优化营商环境。以公正监管维护公平竞争做为理解和把握政府与市场关系的切入点，其目标在于最大限度减少政府对市场的干预和对资源的配置，充分发挥市场竞争机制，减少政府部门对市场主体活动的行政干预。同时各级政府部门相互合作，形成优势互补、职能协调的政务服务体系，转变政府职能、提高服务效率，不断完善和优化营商环境。优化营商环境不仅体现在产品市场层面，而且要体现在供给侧的要素市场层面。创新政府监管模式、全面实施负面清单准入机制，通过完善市场机制来激发各类市场主体活力。

撰稿人： 中国政府管制研究院 王磊 博士

 

以公正监管维护公平竞争

2020年5月22日，国务院总理李克强在第十三届全国人民代表大会第三次会议上做政府工作报告，再次强调深化“放管服”改革，以公正监管维护公平竞争。在疫情的冲击下，促进复工复产、稳定经济是当务之急。坚持公正监管，强调严格监管程序，以看得见方式实现监管的公平、公正、公开，以公正监管维护公平竞争，盘活市场经济。

市场监管是政府的核心职能之一。对市场主体进行监管是国家介入经济活动，对市场上存在的限制竞争、不正当竞争、其他不公平交易等行为的干预和调解，从而维护和促进经济结构的协调、稳定发展。

市场监管需要科学规范的制度体系。如果没有相应的规范制度进行指导，政府实施监管行为就会出现界限不清、主体不明、职责不准等问题。2019年9月12日印发的《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（以下简称《指导意见》）再次提出对市场主体要加强和规范事中事后监管。这意味着，在降低市场主体准入门槛的同时，将更多行政资源从事前审批转移到事中事后监管上来，加强政府部门对市场经济活动（包括正在进行和已经完成的）进行全过程、动态的监管，实现政府社会公共性职能的重要着力点和途径。

市场监管要以公开、公正的方式进行。提升监管规范性和透明度是《指导意见》的重要内容。具体而言，通过“双随机、一公开”方式对市场主体进行行政检查监管，以保证公正性；调整和规范行政检查事项多、频次高、随意检查等问题，同时清理规范行政处罚事项，对标准不一等问题；此外，将地方政府公正监管水平纳入中国营商环境评价指标体系，要切实维护公平竞争秩序。

撰稿人： 中国政府管制研究院 陈松 博士

 

四、城镇化与基础设施建设

大力提升县城基础设施与公共服务

《报告》明确提出要“加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求”。县城及县级市城区在我国经济社会发展中的地位十分重要，县城是我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带。通过城镇化的快速发展，许多县城及县级市城区的人口与经济已经具备中等城市规模，但公共服务设施和市政公用设施仍配置不足，与实际民生需求相比存在很大缺口，可以从以下几方面加快提升县城基础设施与公共服务。一是“两手抓”，既要加强补齐传统基础设施短板弱项，又要加大“新基建”建设力度与强度。加快水、电、气、公交、教育、医疗、卫生等传统基础设施的提标改造，提升服务标准和质量，同时以“新基建”为契机，在有条件的县城加快5G、人工智能、云平台等数字化基础设施和基于数字化平台的集成管理。二是政府加强支持引导市场不能有效配置资源的公共领域。政府重点支持和完善水、电、气、路、信等市政公用设施建设，加快县城污水处理、公共厕所、垃圾处理等环境卫生设施的提级扩能。三是拓宽资金来源、增强民间投资积极性。要统筹发挥政府和市场“两只手”的作用，区分公益性、准公益性和经营性项目，合理设计资金保障方式，同时打造良好的营商环境，落实民间投资支持政策，增强民间投资信心。

撰稿人： 中国政府管制研究院 李云雁 副研究员

 

加强新型城镇化建设应该重视中小型机场建设

国务院总理李克强在今年的政府工作报告中提出，扩大有效投资，重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设，即加强新型基础设施建设，加强新型城镇化建设，加强交通、水利等重大工程建设。

“两新一重”中，新型城镇化建设强调推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，促进大中小城市和小城镇协调发展，推进城乡融合发展。在区域一体化和交通一体化的背景下，打造以枢纽机场为核心的区域机场群。这一建设目标对我国空间结构所带来的最大变化将是大型城市群的出现和中小城镇的增加以及它们之间的网络结构。为适应与服务这种网络化的城市格局，民航需要重点培育由国际枢纽、区域枢纽、干线和支线、通用机场有机衔接，大、中、小规模结构合理的网络化综合机场体系。目前，我国已经初步形成了以北京为主包括东北与华北地区的北方机场群，以上海为主的华东机场群，以广州为主的中南机场群，以成都、重庆和昆明为主的西南机场群，以西安、乌鲁木齐为主的西北机场群共五大区域机场群，基本覆盖了我国城镇化战略中90%以上的重点城市群。

撰稿人： 中国政府管制研究院 沈彩霞 副教授

 

关于加强新型城镇化建设，提升县城公共设施和服务能力

2020年5月22日，李克强总理在第十三届全国人民代表大会第三次会议上作了政府工作报告，其中重点提到了“加强新型城镇化建设,大力提升县城公共设施和服务能力,以适应农民日益增加的到县城就业安家需求”。同时，报告中还强调了“提高生态环境治理成效，突出依法、科学、精准治污。加强污水、垃圾处置设施建设”。

新型城镇化以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。作为新型城镇化建设的重点任务之一，县城地区及周边的污水和垃圾处置等公共设施的建设、普及和提升将关系到整个区域的发展和生态环境保护。事实上，国家发展改革委在2019年就已颁布了相关的规划文件，即《2019年新型城镇化建设重点任务》发改规划〔2019〕617号），文件要求相关职能主管部门应切实承担自己管辖范围内的相关工作，在相关地区持续推进节水型城市建设，启动城镇污水处理提质增效三年行动，统筹规划垃圾污水处置设施的建设和提升，切实提高城乡基础设施建管能力。此次2020政府工作报告再一次强调提升县城公共设施和服务能力对于实现新型城镇化建设的重要性，因此，如何高效、合理的实施规划建设，提升相关区域的供水、污水处理和垃圾处置能力和质量，提高设施运营管理效率将成为今后一个时期的工作重点。

撰稿人： 中国政府管制研究院  赵津津 博士

 

基础设施走向高质量发展

今年的政府工作报告非常重视基础设施的建设和完善。在提高生态环境治理成效中，提出要加强污水、垃圾处置设施建设，实施重要生态系统保护和修复重大工程。“两新一重”建设方面，提出加强新型基础设施建设；加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力；加强交通、水利等重大工程建设。基础设施建设投资大，公益性强，大力推动基础设施建设是促进经济复苏，保基本民生的重要抓手。

今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元, 提高专项债券可用作项目资本金的比例。中央预算内投资安排6000亿元，重点支持“两新一重”建设。今年政府安排的地方政府专项债券比去年多1.6万亿元，这将极大促进公用性基础设施建设的建设。提高专项债券可用作项目资本金的比例，对基础设施建设PPP模式的可持续发展释放重大政策红利。

基础设施建设是经济发展、民生保障的基础，政府工作报告规划了基础设施建设的重要领域，为基础社会建设提供了资金保障。这有利于地方各级政府尽快落实政策，推动基础社会和重大工程建设，为经济建设和民生保障铸下坚实根基。

撰稿人： 中国政府管制研究院  高伟娜 博士

 

政策助力，推进新型城镇化建设

2020年《政府工作报告》中提到了要“深入推进新型城镇化。发挥中心城市和城市群综合带动作用，培育产业、增加就业。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。完善便民、无障碍设施，让城市更宜业宜居”。

第一，今年是国家新型城镇化规划的收官之年，之前中央已经提出要在年内实现1亿非户籍人口在城市落户的目标，因此各级上下都肩负着深入推进新型城镇化的重大任务。按照以人民为中心的理念，新型城镇化是以人的城镇化为核心，这就不同于过去简单的以土地城镇化为主要特征的城镇化模式，而是转变为更加注重质量为导向的城镇化模式。中心城市和城市群借助规模效益和集聚优势，更容易实现资金、劳动力等各类要素的导向作用，通过提升其综合承载力，优化其资源配置水平，培育和发展各色产业，增加更多的城镇就业岗位。特别是在今年我国经济遭受新冠疫情重大影响的大背景下，通过深入推进和实施新型城镇化建设，积极带动产业发展、居民就业，就愈加凸显其重要意义。

第二，中央明确了继续坚持“房住不炒”的房地产政策总基调，同时贯彻因城施策的方针。这是面对当前经济运行压力下，中央在保持房地产调控的力度，坚持使住房回归其原本的居住属性的同时，也展示了政策的灵活性，不同城市可以根据自身的实际情况调整施策，从而保障房地产市场能够平稳健康运行。

第三，提出完善便民和无障碍设施，打造宜业宜居城市，这是坚持以人民为中心的发展思想，城市建设必须要考虑是否能让广大群众满意，是否方便老百姓的工作和生活，包括特殊群体的生活便利，目标是建设成为既宜业又宜居的城市。

撰稿人： 中国政府管制研究院  严华鸣 博士

 

五、生态与环境监管

多措并举，推进野生动物保护

2020年的政府工作报告明确提出“严惩非法捕杀和交易野生动物行为”，两会期间很多代表委员既坚决拥护了疫情期间全国人大关于“禁食”野生动物的《决定》，又对《野生动物保护法》以及相关法律和管理问题提出了更多具体、全面的改进意见。会后全国人大常委会有关《决定》和《野生动物保护法》执法检查组第一次全体会议随即召开，将开展执法检查，督促有关方面逐个条款对照落实法律法规制度，真正形成监管压力。可见野生动物保护监管已经上升为公共安全、生态安全等多重战略目标实现的关键行动路径。然而，现实中有不少的监管薄弱环节或真空地带，如多部门协同监管的机制还未建成、网络或实体市场平台的监管作用没有有效发挥、公众参与社会监督的力量还十分薄弱等。“监管治理”的内容包括两方面，一是通过对监管系统本身的改革和优化，二是通过“监管”相关的政策工具促进提高国家治理体系和治理能力现代化的水平。野生动物保护监管是一个系统工程，涉及实施方、合作方、监管对象、监管的政策工具等方方面面，需要以问题为导向，创新为根本，协同和整体优化为目的，从监管科学和方法的角度展开深入研究和实践。

撰稿人： 中国政府管制研究院 裘丽 副教授

 

提升精准治污能力建设，提高生态环境治理成效

第十三届全国人民代表大会第三次会议的政府工作报告提出下一阶段工作总体部署，其中有关生态环境保护部分的要求如下：提高生态环境治理成效。突出依法、科学、精准治污。深化重点地区大气污染治理攻坚。加强污水、垃圾处置设施建设。加快危化品生产企业搬迁改造。壮大节能环保产业。严惩非法捕杀和交易野生动物行为。实施重要生态系统保护和修复重大工程，促进生态文明建设。

各省代表团分组讨论政府工作报告时山西代表团的代表王金南针对提高生态环境治理成效提出了如下建议：

生态环境保护是为民造福的百年大计，是切实关系到人民利益的民生问题。2020年是“十三五”规划中污染防治攻坚战收官之年，污染防治取得了显著的成效，但也应认识到，离“2035年生态环境根本好转，美丽中国基本实现”的愿景还存在很大差距。差距主要体现在几个方面：人民对美好生态环境的诉求与现状的差距；跟我国现在以人民为中心的绿色发展观的差距；跟世界生态环境质量良好的国家间的差距；跟国际组织通行的环境质量标准还有很大差距。

为了实现下一步“生态环境根本好转”的目标，王金南代表建议下一步工作应当开始谋划十四五“升级版”的污染防治攻坚战。污染防治攻坚战从六个方面开展：

升级攻坚目标，持续改善生态环境质量。根据2035年美丽中国基本建成的目标倒推2025年目标。升级减排路径，继续强化布局结构调整。“十二五”、“十三五”期间多采取末端治理方式，以关停“小散乱”企业为治理手段。布局调整因遇到困难并为作为主要治理手段。其次，产业结构、能源结构、用地结构、交通结构都需作出相应调整。升级治污方式，创新建立三个治污模式。现行治污方式多以行政手段推动，执行统一标准的“一刀切”模式。该模式不再适合中国不断发展中遇到的生态环境治理的新要求，因此依法治污、科学治污、精准治污模式是新的探索和发展方向。升级政策手段，强化市场激励机制。将更多要素纳入环境保护税科目中，如VOC、污水处理、污泥处理成本等。升级科技支撑，提高污染防治效果、效率。“十三五”以来很多探索项目建立新的机制，让科技人员加入到管理人员队伍中，为管理人员提供技术支持和参考，一同制定治污方案。升级治理体系，建立多元共同治理体系。现阶段党委、政府是治污主体，建议下一步将人大代表纳入监督体系，构建企业作为治污主体、司法给予有力保障、公众参与等多元共治体系。

撰稿人: 中国政府管制研究院 郭默 博士

 

依法、科学、精准治污，深化大气污染治理

政府工作报告指出：“提高生态环境治理成效。突出依法、科学、精准治污。深化重点地区大气污染治理攻坚。”通过近十年的不懈努力和“铁腕治污”，我国大气环境取得了显著成绩，主要污染物排放总量持续下降，大气环境质量不断改善，雾霾污染天数和污染强度显著下降。但与目标相比，污染治理成效还有很大的改善空间，尤其在蓝天保卫战收官之年，应持续提高环境治理成效，确保污染防治攻坚战目标圆满达成。“突出依法、科学、精准治污”为打赢蓝天保卫战指明了方向，良好的法治环境和健全的制度体系是大气环境治理的最有利保障，应充分发挥法治和制度优势提升环境治理成效。依靠科学技术的力量，瞄准关键污染物和关键污染源，掌握“在什么时候治理、在多大范围治理、从哪些行业发力”，制定差异化治污方案精准施策，实现污染治理的时间精准、空间精准、行业精准，坚决杜绝“一刀切”。京津冀及周边地区、长三角区域、汾渭平原等重点区域仍是蓝天保卫战的主战场，需进一步优化调整产业结构和布局、能源结构、运输结构、用地结构。通过体制机制改革创新，持续高效推动区域联防联控，最优化配置区域治污资源和能力，整体改善区域大气环境质量，增强人民群众的蓝天幸福感。

撰稿人: 中国政府管制研究院 谢玉晶 博士

 

六、能源监管

能源安全是“六保”的一项重要内容

2020年政府工作报告中两次提到“能源安全”。将能源安全和粮食安全同列，共同纳入“六保”之列。在“实施扩大内需战略，推动经济发展方式加快转变”中强调“保障能源安全。推动煤炭清洁高效利用，发展可再生能源，完善石油、天然气、电力产供销体系，提升能源储备能力”。

虽然我国能源自给程度超过85%左右，但这主要是煤炭资源丰富，石油和天然气自给严重不足。原油对外依存度常年在70%左右，已是不容忽视的问题，而近年来天然气对外依存度也在逐年攀升，2017年我国天然气对外依存度39%，2019年已达42%，我国对天然气的消费需求量仍处于快速增长中，天然气的对外依存度还将进一步上升。高对外依存度不利于我国能源安全，能源安全将是今后能源工作的重中之重。

为提升我国能源安全。首先，还必须依赖丰富的煤炭资源。煤炭仍然是长期主要的能源利用品类，但使用过程中的污染问题必须正视，清洁高效利用须摆在首位；其次，发展可再生能源。可再生能源已经进入竞争时代，油气、电力改革在持续推进，不断完善；最后，提升能源储备能力。油气都有很大的提升空间，储备规模上来后，价格的短期波动影响将缓解，低价时可以大规模吸纳。通过多方举措，降低我国能源对外依存风险，保障我国能源安全。

撰稿人： 中国政府管制研究院 张雷 博士

 

全国统一电力市场的内涵与挑战

受国务院委托，国家发展和改革委员会5月22日提请十三届全国人大三次会议审查《关于2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2020年国民经济和社会发展计划草案的报告》（以下简称《报告》）。《报告》提出，2020年国民经济和社会发展计划的主要任务之一是深入推进供给侧结构性改革，稳定提升产业链供应链水平。推动电力交易机构独立规范运行，建设全国统一电力市场，全面放开经营性电力用户发用电计划，推动增量配电改革试点落地见效。

全国统一电力市场从内涵上而言，理想的模式是全国范围内形成统一电价。因为经济学“一价定律”提出，只有价格相等，才能算得上是统一市场。在不考虑运输成本的条件下，任何价格区域差异都会因为市场主体的套利行为而消除。当然电力市场有其特殊性，输电阻塞的存在会使考虑电网约束的市场出清价格存在区域间的差异，然而在电力市场设计中无论是实行节点边际电价还是区域电价，在不考虑输电阻塞条件下的统一出清价格必然是相等的。这才是全国统一电力市场的基本内涵。这就要求全国范围内所有发电资源和用电资源都在同一个市场交易平台报价，并且由统一的出清算法计算出市场出清价格。我国已经是全世界规模最大的输电系统，复杂的电网约束使市场出清价格的计算会异常复杂，即使能生成这样的出清价格，在人类电力市场建设的历史上也是开创性的。从世界其它国家来看，规模仅次于我国的美国也只是形成了几大区域电力市场，而欧洲各国的电力市场建设运行了多年，仍然处于整合的进程当中。因此全国统一电力市场的建设，如何从理想的概念定义出发，其挑战是空前的。基于当前的电力市场建设基础来看，也只是可望而不可及的空中楼阁。全国统一电力市场的建设，仍然需要基于现实基础，尽量夯实现有的市场化改革成果，而不应提出好高骛远的目标。

撰稿人： 中国政府管制研究院  徐骏 博士