为贯彻落实中央经济工作会议和全国财政工作会议精神，有效防控地方政府隐性债务风险，充分发挥PPP模式积极作用，落实好“六稳”工作要求，补齐基础设施短板，推动经济高质量发展，财政部提出推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见。

一、鼓励规范发展PPP

推广政府和社会资本合作（PPP）模式，引导社会资本参与公共服务供给，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。PPP是一项长期的事业。规范有序推进PPP项目实施，对于激发市场主体特别是民营资本活力，推动基础设施补短板和公共服务提质增效，助力做好“六稳”工作，推动经济高质量发展，具有突出重要意义。贯彻“既要规范、也要发展”的总体要求，进一步统一认识、凝聚共识，重申基本立场：即对于规范的PPP项目，要坚定不移地大力推进；对于不规范的PPP项目，要限期整改完善，构成违法违规举债的，要坚决予以严肃问责，牢牢守住不新增地方政府隐性债务风险的底线。希望通过传递明确的政策信号，能够稳定市场预期，提振市场信心，推动PPP事业行稳致远。

二、明确PPP的负面清单

正面清单：规范的PPP项目应当符合以下条件

1.属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；

2.社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；

3.建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；

4.项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；

5.政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；

6.按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。

负面清单：各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现以下行为：

1.存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

2.本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。

3.未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的。

4.以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。

5.未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。

三、强化红线控制

限制财政支出责任占比超过5%的地区新上政府付费项目。考虑到政府付费是PPP项目的三种回报机制之一，通过建立按效付费机制，可以合理分配项目风险，发挥社会资本专业优势，促进公共服务提质增效，《实施意见》在明确规范的PPP项目应具备公益属性、长期合作、风险分担、绩效挂钩、财政可承受等条件的基础上，进一步明确了对新上政府付费项目的审慎要求，即财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。同时，严禁通过将政府付费项目与无实质关联的使用者付费项目打捆，或者增加少量使用者付费内容等方式规避上述要求，该地区新上项目中使用者付费的比例应高于项目全生命周期成本的10%。此外，按照“实质重于形式”原则，对于污水、垃圾处理等实际有使用者付费，但因实行收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目作了例外规定。

同时，新签约项目不得从政府性基金预算和国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出，主要考虑：一是防止部分地区通过政府性基金预算和国有资本经营预算大量安排PPP项目支出，“放大分母”，规避一般公共预算10%的硬性约束。二是政府性基金预算“以收定支”，且各年度收支规模波动较大、不确定性强，从中安排PPP项目中长期补贴支出，会增加财政支出风险，难以切实保障PPP项目合同履约。三是政府性基金预算是地方政府专项债券的主要偿债来源，若再从政府性基金预算中安排PPP项目运营补贴支出，容易造成“一女多嫁”，不仅加大地方政府偿债压力，也不利于PPP项目本身的可持续。

四、鼓励民营企业

鼓励民资、外资参与，在中央财政专项转移支付资金和中国PPP基金投资中对民营企业参与项目给予优先支持。加大融资支持，引导保险资金、中国PPP基金加大股权投资力度，丰富社会资本进入和退出渠道。明确重点领域，优先支持基础设施补短板及基本公共服务均等化领域有一定收益的项目。四是强调重诺守约，要求地方政府依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理。加强PPP项目全流程信息公开，完善“能进能出”的项目库动态调整机制。加强对不同实施阶段项目的分类指导，督促各方做好采购、融资、建设等工作，推动项目顺利实施。

撰稿人： 中国政府管制研究院陈松助理研究员