中国医改政策是个庞大的系统工程，涉及医院体制、补偿机制、医保支付制度、药品定价和招标、药品流通等多个关键节点的相互作用。

其中，医院体制改革和补偿机制的建立是政策顶层设计的核心要素，对药品价格管控、招标、基本药物制度、以及流通环节的管理是在这个基础上推动的政策组合拳。

公立医院改革：

以产权改革为核心激活整个体制

在求解医改政策顶层设计的道路上，公立医院改革是重中之重，而产权制度改革又是其中关键的一环。目前我国医疗服务市场存在明显的“供不应求”现象，其表观现象在于公立医院的主体和垄断地位，背后根源则是公立医院产权结构的弊端。因此，产权制度改革不仅牵涉到公立医院改革的整体进程，更是未来我国医疗服务市场增长的最大推动力。

在公立医院的产权结构中，政府扮演着主导的角色。在单一的产权结构下，我国公立医院在治理层面的弊端显现，委托代理、管办不分等现象直接导致政府管制不到位、市场竞争不充分。

我们判断，在公立医院的产权制度改革中，政府将逐步退出，公司化和私有化将成为两种主要路径。考虑到直接剥离公立医院存在诸多不确定性，托管可以看做是较好的过渡方式，而管办分离的实施，也将使得公立医院的产权制度逐步清晰化。

宏观层面，我国近年来对产权制度改革的方向给予了政策支持，将其作为公立医院改革的重点之一。各地政府也纷纷试水，在为后续的深入改革做好铺垫。随着新医改突进深水区，我们预计公立医院产权制度改革将会加快推进，而这也将为我国社会化办医浪潮的到来营造良好的政策环境。

公立医院改革的推进，为各路资本试水综合医院的“蛋糕”创造了历史契机。一方面，社会资本直接通过收购举办公立医院；另一方面，通过医院托管的模式，向医院渗透管理、技术，进而抢占未来产权改革的先机。医院体制的激活将全面改变现有医药产业竞争格局，行业竞争的加剧将推动行业集中度不断提高。

医保付费制度：

取消“以药补医”重要突破点

医保支付方式改革将是取消“以药补医”的重要突破点，可以“以点带面”推动医改进程。改革将带来医、保、药、患等多方利益格局调整，有利于“控费”顽疾的解决以及基金使用效率的提高。

从各国的实践来看，医保支付改革的关键在于预付制的推进：在后付制下，医院倾向于“开源”，诱导需求严重，而预付制下，由于支付标准已经核定，因此医院将更为注重“节流”，在成本的概念下医疗费用将得到更有效控制。目前，完善医保支付制度已成为各部委的共识。

结合各支付模式的特点，我们认为推行总额预付为基础的混合支付模式势在必行。由于总额预付的实施难度较低、控费效果最佳，而按病种付费质量管理虽优但存在一定技术难度，因此总额预付制更容易在全国范围内推广。而在新付费方式的硬约束下，医保费用控制将对医药市场产生一定影响，短期内医院终端药品的市场增速可能会有所放缓，但行业格局将发生深刻变革，多重压力下中国制药企业将全面升级。 药品招标政策：

“双信封”受垢病转向预期明确

2010年开始的基药招标运行不到两年时间，各种问题开始暴露，生产企业恶性竞争，严重影响行业健康发展和群众用药安全，引起政府有关部门的重视。国务院基药招标“56号文件”大量采用了“安徽模式”做法，各省基药招标原则实际上是“质量合格，价格最低”，降价成为主流趋势，大量低价药中标。我们统计了山东、四川、广东等10省市中标结果，基药价格平均降幅超过40%，其中山东降价更是达到64%。

“双信封”在基药招标中争议最大。目前，各地对基药招标进行了反思，本轮基药招标风向标的安徽已开始出现重大转折。

2011年9月1日，安徽省开始执行《安徽中心卫生院增配药品目录（2011版）》。《增配目录》药品达5488种，增配药品不再招标，从新农合和医保目录中遴选。增配药品价格不高于最高限价，即安徽省县及县以上医疗机构目前在用药品的中标价，直接否定了之前“最低价中标”原则。

今年4月，国务院发布的《深化医药卫生体制改革2012年主要工作安排》中明确提出：“对基本药物中的独家品种、经多次集中采购价格基本稳定且市场供应充足的基本药物试行国家统一定价。”我们认为，通过制定统一价格，可以防止或规避低价恶性竞争和各省的比价效应，在一定程度上避免“唯低价是取”的基药招标政策给医药产业和患者带来的伤害，未来国家基药招标将更注重药品质量和服务，统一定价对注重质量控制的品牌药企将获得更好的发展空间。

另一方面，非基药占整个药品市场比重超过90%，非基药招标将对整个制药行业产生重大影响。2012年将是各省非基药招标的大年，目前湖北、陕西、甘肃、青海、广东等9个省份已经确定2012年进行招标，还有10多个省市可能招标。

投资者和制药企业担心基药招标的一些规则，如“双信封”会被非基药招标采纳，市场认为非基药降价在所难免。但我们认为，非基药招标将明显好于2011年基药招标，并且好于市场预期。从已经公布2012年非基药招标中标结果的青海、甘肃、新疆、陕西等4省来看，一些上市公司的核心产品招标价并未出现大幅下降。

市场一直担心“双信封”会被非基药招标采用，但目前已经公布2012年非基药招标方案的8个省份中，只有青海和安徽采用“双信封”。而安徽招标方案在2011年4月已经公布，但一直未推进，可以看出政府对非基药“双信封”持审慎态度。今年3月，广东、海南最新公布的非基药招标方案征求意见稿中均未提及“双信封”。我们认为，“双信封”得到的认可度越来越小，在后续各省非基药招标中被采用的可能性较小。

已经公布非基药招标方案的8个省份中，均沿用了质量分层规则，将不同质量层次药品分组竞价，避免了基药招标不区分药品质量而导致的低价恶性竞争，药品招标原则回归“质量优先，价格合理”。质量分层使得专利药、原研药、独家品种等质量层次较高的药品享有一定的溢价，鼓励企业研发创新。

政府也已开始思考关于药品招标转向的问题。今年3月，国务院《医改工作“十二五”规划》明确提出“坚持质量优先、价格合理，进一步完善基本药物质量评价标准和评标办法，既要降低虚高的药价也要避免低价恶性竞争”。我们认为，药品招标的政策已有明显转向。基药的政策方向也将传导到非基药招标中，招标政策逐渐趋于良性。

政策变量趋势：

“量”“价”综合信号回暖

医药政策对行业直接影响无外乎“量”、“价”两个路径，而“医保”和“降价”则是我们需要关注的核心政策变量。

从“量”的角度，医保付费方式改革将带来医保支出增速的下滑，从而影响医院终端药品市场。我们认为政策的推进将是长期而渐进的，负面政策的力度较小。而基药目录的扩容或将再次提升行业的政策指数。

短期内，我们更应关注“价”方面政策的变化：第一，招标制度转向：基药招标政策的转向意味着国家开始思考此前过度的政策尺度，开始纠偏，政策环境有望在2012年下半年逐渐趋于良性；第二，行政性降价靴子落地：由于药品出厂价调查可操作性较弱，因此我们判断对市场影响较大的《药品流通环节价格管理暂行办法（征求意见稿）》或将暂不实施，转而执行调查药品的出厂价格政策。预计随着抗肿瘤药等最后一批主流药品降价出台后，政府新一轮降价周期也进入尾声。

结合“量”“价”分析，我们判断政策指数将稳步回升。