1.出台背景

2016年02月24日，环境保护部办公厅按照《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》的总体部署，根据《环境保护法》、《环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》等规定，为进一步提升规划环境影响评价（以下简称规划环评）质量，充分发挥规划环评优化空间开发布局、推进区域（流域）环境质量改善以及推动产业转型升级的作用，现就规划环评加强空间管制、总量管控和环境准入，发布《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试行）》（环办环评[2016]14号）。

2.核心内容

《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试行）》（以下简称指导意见）的核心内容主要包括四个方面：

（1）总体要求和适用范围

《指导意见》适用于具有明确空间范围并涉及具体开发建设行为的规划环评。规划环评应充分发挥优化空间开发布局、推进区域（流域）环境质量改善以及推动产业转型升级的作用，并在执行相关技术导则和技术规范的基础上，将空间管制、总量管控和环境准入作为评价成果的重要内容。规划环评工作要尽早介入规划编制，并将空间管制、总量管控和环境准入成果充分融入规划编制、决策和实施的全过程，切实发挥优化规划目标定位、功能分区、产业布局、开发规模和结构的作用，推进区域（流域）环境质量改善，维护生态安全。

（2）强化空间管制，优化空间开发格局

《指导意见》指出，当生产、生活空间与生态空间发生冲突时，按照“优先保障生态空间，合理安排生活空间，集约利用生产空间”的原则，对规划空间布局提出优化调整意见，以保障生态空间性质不转换、面积不减少、功能不降低。在全面分析区域生态重要性和生态敏感性空间分布规律的基础上，结合区域经济发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划等综合确定生态空间。规划区域已经划定生态保护红线的，应将生态保护红线区作为生态空间的核心部分，规划区域尚未划定生态保护红线的，要提出禁止开发和重点保护的生态空间，为划定生态保护红线提供参考依据。

（3）严格总量管控，推进环境质量改善

《指导意见》指出，要根据规划区域周边地区环境质量现状和目标，按照最不利条件分析并预留一定的安全余量，提出区域（流域）污染物排放总量控制上限的建议，作为区域（流域）污染物排放总量管控限值。根据环境质量改善目标及相关行业污染控制要求，结合现状环境污染特征和突出环境问题，确定纳入排放总量管控的主要污染物；综合考虑污染排放量、排放强度、特征污染物以及规划主导产业等，确定区域内纳入总量管控的重点行业。

（4）明确环境准入，推动产业转型升级

《指导意见》指出，要在综合考虑规划空间管制要求、环境质量现状和目标等因素的基础上，论证区域产业发展定位的环境合理性，提出环境准入负面清单和差别化环境准入条件，发挥对规划编制、产业发展和建设项目环境准入的指导作用。根据区域资源禀赋和生态环境保护要求，选取单位面积（单位产值）的水耗、能耗、污染物排放量、环境风险等一项或多项指标，作为制定规划区域行业环境准入负面清单的否定性指标并确定其限值。建立包括环境影响、资源消耗强度、土地利用效率、经济社会贡献等指标在内的评价指标体系，对重点行业进行综合评价。

3.主要评价

（1）空间管制解读。空间管制是指在明确并保护生态空间的前提下，提出优化生产空间和生活空间的意见和要求，推进构建有利于环境保护的国土空间开发格局。加强空间管制目的是优化空间开发格局，促进生态、生活、生产空间的和谐发展，改善环境质量和生态环境。指导意见特别强调对生态空间的管制，生态空间应包括重点生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区、生物多样性保护优先区和自然保护区等法定禁止开发区域，以及其他对于维持生态系统结构和功能具有重要意义的区域。

（2）总量管控解读。总量管控是指应以推进环境质量改善为目标，明确区域（流域）及重点行业污染物排放总量上限，作为调控区域内产业规模和开发强度的依据。当区域环境质量现状超标或重点行业污染物排放已超出总量管控要求时，应根据环境质量改善目标，提出区域或者行业污染物减排任务，推动制定污染物减排方案以及加快淘汰落后产能、促进产业结构调整、提升技术工艺、加强节能节水控污等措施。

（3）环境准入解读。环境准入是指在符合空间管制和总量管控要求的基础上，提出区域（流域）产业发展的环境准入条件，推动产业转型升级和绿色发展。根据区域资源禀赋和生态环境保护要求，选取一项或多项指标，作为制定规划区域行业环境准入负面清单的否定性指标并确定其限值。对不满足指标要求的行业，应将其直接列入环境准入负面清单。对规划区域资源环境影响突出、经济社会贡献偏小的行业原则上应列入禁止准入类，并通过列表的方式，提出规划范围内禁止准入及限制准入的行业清单、工艺清单、产品清单等环境负面清单。

撰稿人： 中国政府管制研究院王磊博士