“保通保畅”是新冠肺炎疫情阻击战的重要一环。免通政策是部党组贯彻落实中央“一手抓防疫、一手抓生产，两手发力、两不耽误”的重要举措，也是为疫情防控和恢复生产出台的配套保障措施，是控制新冠肺炎疫情散播的关键措施。对所有车辆实行免费通行，可以充分发挥全国路网的承载能力，防止市民抢占高速公路免费通行期，造成大量人员流动和拥挤的情况，对于疫情的防控和社会经济的恢复，将形成多重利好。

但值得注意的是，免通政策是把“双刃剑”。免通政策的实施将直接减少经营性公路的合法收益，但是合法收益减少后的补偿机制却尚未建立。高速公路运营方如何评估和确定，是否可以获得足额补偿，具体的补偿方式等都需要进一步完善赔偿补偿机制，以保障高速公路经营者的权益。因此，要加快推进免通政策实施后的后续工作，完善免通政策，切实保障社会各方的利益。

一、免通政策的补偿方式的可行性分析

习近平总书记强调“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展”。研究制定出台免通政策的补偿机制是贯彻落实“依法防控疫情”指示的基本要求，也是公共政策的公平性和依法治国的内在要求。根据《公路法》、《收费公路管理条例》等法律法规和我国的财政税收政策，我们认为，对免通政策的补偿机制可以从“外部支持”和“内部挖潜”两个维度出发，采用直接财政补贴、银行贷款利率优惠、税收减免、延长收费年限等四种补偿方式。

（一）外部支持：财政金融政策，空间不大

财政直接补贴是政策补偿的最直接和最常用的方法。但当前在受减税降费、政府债务控制和财政收支矛盾的三重压力下，财政直接补贴政策的发力空间十分有限。同时，由于受疫情影响，各地财政收支矛盾问题越发突出，因此，在目前“财政政策大力提质增效，更加注重结构调整，巩固和拓展减税降费成效”的财政政策和宏观环境以及地方财政支出困难的情况下，不具备采用财政直接补贴的政策环境，即便部分地区采用地方政府财政给予公路经营企业一定的财政补贴，但可争取的可能性及额度不大。

税收金融政策是当前各地普遍采用的应对疫情，恢复生产的主要措施。国家层面和地方层面出台了诸多加强财税金融支持的政策意见。2020年2月1日，《关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》（银发〔2020〕29号）和《关于支持金融强化服务做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》（财金〔2020〕3号）发布。地方层面上，北京市、上海市、浙江省、天津市、云南省等多个省市都出台了加强财税金融政策支持的政策。不少地方政府还出台了针对特定行业及受影响企业的税收优惠、贷款贴息等政策。还有一些地方政府为对冲经济下行，采取扩大有效投资规模和加大财政资金投入力度，包括财政资金提前下达和提高比例下达、加快政府债券发行进度、国库先行垫付等措施。实施财税金融支持政策具有可行性，同时，可以进一步的争取出台针对交通运输行业和免通的支持政策。但同时，财税金融政策只能帮助企业减少所受到损失的影响，并不能填平企业受到的损失。

（二）内部挖潜：延长收费期限，切实可行

在行业内挖掘潜力，拓展政策空间，通过延长收费期限来补偿和覆盖高速运营公司免通期的损失是一条可行的路子。政府还贷公路的收费标准和收费年限是根据贷款、有偿集资款总额、融资成本、偿还债务的期限、当地物价指数以及交通流量等因素计算确定的。经营性公路则是根据投资总额、融资成本、合理回报、当地物价指数以及交通流量等因素来确定。对于还贷、经营期满后的高速公路收费标准应当根据养护及运营管理成本来确定。我们认为，这次疫情发生后，国家出台了相应的免通政策，使得在免通期间高速公路收费处于“中止”状态。因此，应当从原核定的收费期限中自动扣除免通期限的收费时间。延长收费期具有法律和政策上的空间。同时，也不会增加现有的财政支出压力。但是，这种方式的使用需要着重考虑《收费公路管理条例》中对收费公路最长收费期的法律规定，还需要区别不同类型的收费公路以及各个不同收费路的具体经营情况来确定延长的期限。

二、延长收费期限的合法性分析

目前，我国的《行政许可法》、《公路法》、《收费公路管理条例》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》均对收费公路收费年限（特许经营期限）以及调整程序作出了相应的规定。

1.《行政许可法》

《中华人民共和国行政许可法》（2019修正），第八条规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”由此可见，《行政许可法》允许为公共利益的需求改变行政许可，但应依法给予补偿。

2.《收费公路管理条例》

现行《收费公路管理条例》（2004年）第十七条规定，“依照本条例规定的程序审查批准的收费公路收费站、收费期限、车辆通行费收费标准或者收费标准的调整方案，审批机关应当自审查批准之日起10日内将有关文件向国务院交通主管部门和国务院价格主管部门备案；其中属于政府还贷公路的，还应当自审查批准之日起10日内向国务院财政部门备案。”现行《收费公路管理条例》（2004年）未对延长收费期的补偿机制做出明确。

2019年5月《收费公路管理条例》（修订送审稿）第二十八条第五款规定，“基于公共利益需要，政府提前终止经营合同、实施通行费减免、降低收费标准等政策，给经营管理者合法收益造成损失的，应当由相应交通运输主管部门会同同级财政部门上报作出决策的政府，通过延长经营期限、给予财政补贴等方式予以补偿”。

因此，尽管现行条例中未明确规定有关补偿的事宜，但最新的修订稿中明确规定，为了公共利益的需要实施通行费减免的，应当给与相应的补偿，并且明确了延长经营期限、给予财政补贴等补偿方式。

3.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委、交通运输部等六部委令）第三十六条规定，“因法律、行政法规修改，或者政策调整损害特许经营者预期利益，或者根据公共利益需要，要求特许经营者提供协议约定以外的产品或服务的，应当给予特许经营者相应补偿。”

第三十七条规定，“特许经营期限届满后确有必要延长的，按照有关规定经充分评估论证，协商一致并报批准后，可以延长。”

因此，依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定，因政策调整给特许经营者造成损害的，应当给予补偿。而将延长收费期作为补偿机制具有合法性，经过充分评估论证和协商后，可以延长收费期。

总体上看，针对本次免通政策，采取延长收费期限的方式作为给予公路经营企业的补偿方式有法可依，并不与现行的法律、法规相冲突。但值得注意的是，受制于《收费公路管理条例》关于收费年限的最长限制，对于经营期已经达到最长年限和延长后将超过最长年限的项目，在法律上可能存在一定的障碍。从整个收费期来看，基于不可抗力和公共利益的需要，在特定的时期暂时“中止”收费，并合理延续收费期的方式，没有使实际的收费期发生变化。《收费公路管理条例》对最长收费期的规定，是出于为了防止擅自延长收费期，给社会公众造成负担的立法目的。通过延长收费期来弥补暂时“中止”的收费期的做法，并未与《收费公路管理条例》的立法目的相冲突。

三、延长收费期限的实施路径

收费期的延长期间，并不应单纯的以免通政策的实行期间来确定的。事实上，对于收费公路而言，不同的公路类型、时间段和项目情况，所由于免通政策而遭受的利润损失具有很大的差异。因此，在探讨延长收费期限的实施路径时，需要分类实施，精准施策，一路一议。

（一）分类实施，区别政府还贷公路和经营性公路两种类型

收费公路包括政府还贷公路和经营性公路。政府还贷公路主要以偿还贷款和筹集资金为目的收取通行费，其不具有获取合理回报或利润的目的。经营性公路的经营主体往往是通过行政特许的方式获得公路的经营权，投资人以收回成本并获得合理回报为目标。

1、政府还贷公路。政府还贷公路的经营主体是行政机关，不具有民事合同关系。由于行政机关做出的免通决策，使政府还贷公路的还贷和筹资受到影响的，可以由做出免通决策的行政主体另行做出延长收费期的决策。由于政府还贷公路不涉及政府以外的第三方主体。因此，政府还贷公路的补偿机制属于行政机关的内部事宜，可以由原审批部门通过履行相关的内部决策程序确定。当然，这种法律关系以及收费期的延长也必然会对使用者（社会公众）产生影响。

2、经营性公路。根据《收费公路管理条例》，经营性公路均是由地方政府或者交通运输主管部门与经营者签订特许经营合同。疫情期间的免通政策属于对基于不可抗力的政策变化（行政征用）导致的对《特许经营协议》的调整。免通政策的实施限制了疫情发生期间内公路运营企业收取通行费的权利。根据我国《合同法》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等法律法规以及相关司法解释的规定，因政策调整给特许经营者造成损失的，应当给予补偿。若合同双方同意采用延长收费期的补偿方式，双方需要对具体的延长期限和延长方式进行协商，协商一致后应当及时签订相关的补充协议，并报审批部门变更收费期限。

（二）精准施策，合理确定收费期的延长期限

延长期限的合理确定和计算方法是建立补偿机制的关键，是决定高速公路公司补偿水平的核心。收费期延长期限的计算受众多因素的影响。因此，需要区别收费超期、收费末期、收费中期、收费初期等不同阶段的项目，针对项目经营不同状态，采用财政直接补贴、减免税收、专项贷款、扩大展期、延长收费期限等多种补偿政策的组合，精准施策，打好组合拳。重点考虑以下两个方面的影响因素：

1、春运期间车流量的特殊性。由于收费公路在春节前后的车流量较往常更多，如何通过延长收费期间来实现对企业的补偿，延长收费期的期限可能难以确定。如果单纯的以免费通行的时间来计算延长的时间，可能会造成通过延长车流量较低时间段的收费期，来弥补春运车流量高峰期的收费期，难以弥补企业的实际损失。企业的利润主要是以车流量为主，不同时间段的车流量可能存在较大差距。因此，在考虑延长期限时，需要考虑到春运车流量这一重要因素。对此，建议参考往年同比时间的车流量及通行费收入。

2、资金的时间价值。由于货币存在时间价值，且不同剩余收费期限的高速公路受时间价值的影响程度也不同。因此，为了不损害高速公路企业的合法利益，在制定延长收费期限政策时，应当综合考虑时间价值及剩余收费期限等因素。例如，在计算减少的通行费收入时，应当在扣除财政现金补贴后，根据各项目从现在起到增加期限的年份时间，确定资金的占用周期，并进一步确定具体的延长期限。

四、延长收费期限的具体建议

在明确延长收费期的补偿机制具有可行性和合法性的基础上，采用分类施策，精准发力的方式来确定收费期的延长路径，是延长收费期的关键。但是，尽管延长收费期可以在很大程度上弥补企业的损失，但对于企业当前面临的现金流问题以及延期后可能导致的超过法定期限的问题，仍需要着重考虑应对方案。对此，我们建议，从加强政策保障、落实决策公开和完善法律衔接三个方面入手。

（一）尽快研究制定《免通的配套保障政策》。进一步协调财政部、人民银行、银保监会等部门研究确定收费公路企业在免通期间的金融财税政策，妥善解决当前部分收费公路企业存在的还本付息的当前难题。收费期限和收费标准的管理属于地方事权，在实施延长收费期限的补偿措施时，应当遵循“央地联动，行业指导、地方实施”的原则，加快保障政策的落地，交通运输部制定延长收费年限的政策意见，各地负责实施，满足资本市场、社会公众、收费公路投资人的预期，维护行业的稳定。

（二）落实延长收费期决策的信息公开制度。延长收费期是影响社会公众的重大行政决策，社会关注度高，敏感性强。在延长收费期限的政策实施过程中，各地政府和交通运输主管部门，应当充分听取社会公众的意见，要对延长期限的原因、标准、期限进行全面的信息公开和公示制度，保障公众的知情权，接受社会监督，提高延长收费期政策的科学性和透明度。

（三）协调好收费公路法定收费期限的限制。依据《收费公路管理条例》的规定，“政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。”目前，有些经营性公路原定的收费期已经达到《收费公路管理条例》中规定的最长年限。如果再延长收费期，可能会超出《收费公路管理条例》的规定。因此，针对这类项目，我们建议将免通期限定性为“收费期限中止”。这样可以保证延长收费期的做法并没有增加实际的收费期，在实质上也并没有违反《收费公路管理条例》的规定，同时，也加快提请国务院修订《收费公路管理条例》的相关规定。

撰稿人： 中国政府管制研究院  陈松  博士、助理研究员